El bien jurídico del delito de fraude de subvenciones en el código penal español (artículos 309 y 306)

• Author: Javier Valls Prieto

1. CUESTIONES PREVIAS

   El objetivo principal por el que se creó la CEE es la creación de un mercado común entre diferentes Estados europeos. Sin lugar a dudas, el nacimiento de esta institución supranacional se debió a los fines económicos de cada uno de los países que la componen. Con el nacimiento de dicha organización autónoma surge "un haz de posibles objetos de tutela penal"²⁰⁵, que son los bienes jurídicos. En la praxis comunitaria se ha podido observar cómo son puestos en peligro, siendo necesaria la imposición de sanciones para proteger su actividad.

   Tras la sentencia del maíz griego las instituciones comunitarias han obligado a los Estados miembros a que castiguen con el mismo tipo de norma y con la misma intensidad las acciones que atenten contra sus intereses. Asi, se obliga a dichos Estados a que protejan sus intereses financieros por medio del Derecho penal, siendo obligados a incluir, en sus respectivas legislaciones penales, nuevos delitos. Dichos nuevos tipos penales van a proteger, los así denominados, bienes jurídicos comunitarios.

   La doctrina penal ha asumido el esquema de Grasso y divide los bienes jurídicos europeos en dos grupos: uno que comprende una serie de intereses institucionales que se encuentran vinculados a la existencia y ejercicio de poderes supranacionales, y otro que contendría a todos los bienes jurídicos que surgen del desarrollo de la actividad concreta de las instituciones europeas. Los primeros, siguiendo su argumentación, no podrán ser protegidos por el Derecho penal, ya que su incumplimiento sólo podría realizarse por los Estados miembros y existen otros medios para resolver dichos problemas. Los segundos, relativos a la actividad funcional de las Comunidades, sí que deben ser protegidos por el Derecho penal²⁰⁶.

   Carnevali Rodríguez realiza una división diferente de los bienes jurídicos europeos. Por un lado, están los bienes jurídicos comunitarios en sentido estricto, que son "aquellos que están en una relación directa con el desarrollo del mercado común comunitario y con la consolidación de la UEM, de manera que, la afectación de estos bienes pueda conllevar una grave disfunción del sistema"²⁰⁷. Es decir, todos los objetos cuya afectación puede "ocasionar graves disfunciones en el sistema económico y social comunitario" y cuya competencia tenga en exclusiva la UE²⁰⁸. A la hora de delimitar dichos objetos, el autor citado hace referencia a la Hacienda comunitaria, la libre competencia y el funcionamiento del sistema monetario. Por otro lado, se encuentran los bienes jurídicos en sentido amplio, que consistirían en aquellos bienes jurídicos nacionales que "gozan de un importante contenido comunitario, en la medida que permiten o facilitan la realización de los fines supranacionales". Sin embargo, Carnevali no consigue delimitar cuáles serían. Su justificación viene dada por el principio de subsidiaridad. Por tanto, si la CE estima que, sin perjuicio de las actuaciones que le corresponden realizar, los Estados miembros pueden obrar de manera eficaz y oportuna, estamos ante bienes jurídicos en sentido amplio, y toma como ejemplos el medio ambiente y el derecho de consumidores²⁰⁹.

   En mi opinión, como expondré más adelante, la primera clasificación es más acertada que la segunda, principalmente porque según el sistema que propone Carnevali la protección de semejantes bienes jurídicos correspondería al Derecho administrativo, mientras que si seguimos la clasificación de Grasso se protegerían por medio del Derecho penal. Cierto es, que no todos los bienes jurídicos han de estar protegidos por el Derecho penal, pero la determinación de semejante protección no debe condicionarse a la puesta en peligro de los principios recogidos en el artículo 2 del TUE, el establecimiento de un mercado común y la UEM. Creo que es más importante delimitar dichos bienes jurídicos europeos por las características del propio delito -en especial los delitos económicos dentro de la UE²¹⁰- sobre todo, por traspasar el espacio de las fronteras nacionales entrando dentro del, así denominado, "espacio geográfico criminal"²¹¹.

   Sin duda, un bien jurídico con semejantes características ha de incluido dentro de los bienes jurídicos supraindividuales o colectivos²¹², en los que no se protege a los individuos de forma directa, sino a la generalidad²¹³. Dicha característica no es desde mi punto de vista relevante ya que el concepto determina qué interés de la comunidad debe protegerse por el Derecho penal²¹⁴, y tales bienes protegidos pueden abarcar los intereses supranacionales. Además, aquellos protegidos por el Código penal pueden ser "extranjeros"²¹⁵; es decir, defender intereses supranacionales que sobrepasen el ámbito nacional. Es el caso de los bienes jurídicos europeos²¹⁶ y, en concreto, del fraude a las ayudas provenientes de los fondos de la UE.

2. EVOLUCIÓN DE DELITO PATRIMONIAL A DELITO CONTRA LA HACIENDA PÚBLICA

   Hasta 1985 no existía ningún delito específico de fraude de subvenciones en nuestro país. Ante tal ausencia la doctrina decidió estudiar semejante modalidad de delincuencia dentro del delito de estafa. El fraude a las ayudas provenientes del Estado era considerado como un delito patrimonial contra las arcas de la Hacienda Pública. El autor se valía de un engaño, falsear los documentos de petición de la subvención o cambiar el fin por el que fue concedida la ayuda pública, como medio para conseguir un beneficio económico que consumaba la conducta delictiva. Por eso se consideraba que el bien jurídico protegido era el patrimonio de la Hacienda Pública entendiéndola desde un punto de vista estático, principalmente como conjunto de bienes patrimoniales²¹⁷. Sin embargo, fue Torío quien consideró que la estafa de subvenciones protegía "el interés de la administración al cumplimiento del plan, proyecto o fin para el que fue establecido el régimen de subvenciones" junto a los intereses patrimoniales del órgano subvencionador²¹⁸.

   Semejante conducta delictiva, el engaño con su correspondiente perjuicio patrimonial, se ha comprobado que no encaja bien con el tipo de estafa en el contexto de las ayudas públicas, ya que se muestra insuficiente para abarcar todo el espectro criminológico que se da en el fraude de subvenciones. Tiede-mann describió, en la regulación alemana, las insuficiencias del tipo de estafa para resolver los problemas criminológicos que se producían en la obtención y utilización de las subvenciones, y propuso la creación de un tipo específico de estafa de subvenciones²¹⁹. Las dos conductas que son necesarias para la consumación de la estafa, el engaño y el perjuicio patrimonial, tienen que adaptarse a las prestaciones unilaterales, sin contraprestación, que son, en definitiva, lo que consisten las ayudas públicas. Pero es que, como señala, el daño patrimonial es una consecuencia propia de la subvención²²⁰. Por tanto, si se quiere seguir aplicando la regulación de la estafa tendremos que comprobar si el engaño es realmente suficiente para producir en la víctima un acto de disposición, ya que, si no es idóneo, aunque se haya producido un perjuicio económico, no habría estafa. Para que sea considerado como tal es necesario que se produzca un perjuicio patrimonial²²¹. El principal problema con el que se encuentran las concepciones jurídico-económicas del patrimonio es cómo resolver el tema de las...