El contexto de la armonización fiscal en la Unión Europea

Autor:María del Carmen Cámara Barroso
Páginas:27-68
 
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1. El nacimiento de la armonización fiscal en el seno de la Unión Europea como herramienta para la consecución de los objetivos del mercado único o interior

A grandes rasgos podemos definir la armonización fiscal como aquel proceso a través del cual se articula la aproximación progresiva de los sistemas tributarios de los distintos Estados miembros, encaminado a lograr, mediante la eliminación de las divergencias más graves, que dichos sistemas no constituyan un obstáculo al desarrollo de las políticas contempladas en el Derecho Originario de la Unión Europea8. A lo largo de su historia la armonización fiscal no se ha presentado como un fin en sí misma, sino como un instrumento para alcanzar los objetivos generales de la Unión Europea –esto es, fundamentalmente, el buen funcionamiento del mercado único o interior–, jugando así un papel primordial respecto a la consecución de las cuatro libertades fundamentales –libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales–.

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En definitiva, lo que se pretende conseguir con la armonización fiscal es que unos mismos productos soporten una carga fiscal similar en todos los Estados miembros de la Unión Europea, para así posibilitar la libre competencia entre los mismos. En este sentido, S???????? entiende que aunque la armonización no tiene que implicar una unificación en sentido estricto, sí se hace necesaria la eliminación de las divergencias más graves9.

En este contexto, el artículo 99 del TCEE, firmado en Roma el 25 de marzo de 1957, establecía en su redacción originaria lo siguiente: «la Comisión examinará la forma en que resulte posible armonizar, en interés del mercado común, las legislaciones de los distintos Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y otros impuestos indirectos, incluidas las medidas compensatorias aplicables a los intercambios entre los Estados miembros. La Comisión formulará propuestas al Consejo, que decidirá por unanimidad, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 100 y 101»10. Tal y como se desprende del tenor literal del precepto, este artículo se limitaba a regular la armonización fiscal en el campo de los impuestos indirectos que recaen

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sobre el consumo y hasta el límite necesario para la consecución de los objetivos del mercado único o interior11.

Por su parte, el artículo 100 del TCEE señalaba lo siguiente: «el Consejo adoptará, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, directivas para la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado común»12. Con este artículo, a diferencia de la técnica utilizada en el artículo 99 del TCEE, se permitía la aproximación de las legislaciones de los diferentes Estados miembros sin hacer mención expresa a ninguna materia concreta.

Siendo así, podemos afirmar que el artículo 100 del TCEE constituía la norma general y el artículo 99 del TCEE la especial y que, en consecuencia, el Tratado solo preveía de forma expresa la armonización fiscal de la imposición indirecta.

Actualmente esta potestad armonizadora se regula, respectivamente, en los artículos 113 y 115 del TFUE. En particular, el artículo 113 del TFUE dispone que: «el Consejo, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, adoptará las disposiciones referentes a la armonización de las legislaciones relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y otros impuestos indirectos, en la medida en que dicha armonización sea necesaria para garantizar el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior y evitar las distorsiones de la competencia». Por su parte, el artículo 115 del TFUE establece que: «sin perjuicio del artículo 114, el Consejo adoptará, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, directivas para la

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aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado interior».

De la lectura de los preceptos arriba señalados se desprende la idea de que, en el ámbito de la armonización fiscal, prevista solo hasta el límite necesario para asegurar el correcto funcionamiento del mercado único o interior, desde el inicio, el poder decisional radica en el Consejo, observán-dose una escasa intervención del Parlamento Europeo, lo que dota a este procedimiento de un cierto “déficit democrático”13. Sin embargo, aunque ponemos de relieve la escasa modificación que han experimentado los artículos dedicados a la materia fiscal desde su redacción originaria dada por el Tratado de Roma, y aun siendo evidente el monopolio de que goza el Consejo –eliminándose incluso por el artículo 113 y 115 del TFUE la necesidad de que éste actúe previa propuesta de la Comisión–, valoramos positivamente la incorporación al procedimiento decisional de la figura del Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social, operada a través del AUE y el TUE respectivamente.

En otro orden de ideas, en lo que al procedimiento de decisión se refiere y al margen del “déficit democrático” que presenta el mismo, G??? R??? y H?????? M????? consideran que «la exigencia de unanimidad muestra el recelo de los Estados miembros frente a una cesión efectiva de soberanía fiscal a las instituciones comunitarias»14. Así pues, la armonización, en cuanto supone cierta renuncia de los Estados miembros a parte de sus

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prerrogativas tradicionales, afecta indudablemente a la soberanía de los Estados miembros15.

Además, al encontrarse las políticas monetarias y cambiarias en manos del Banco Central Europeo (en adelante, BCE), la potestad legislativa en materia fiscal es prácticamente la única opción que les queda a los Estados miembros para poder llevar a cabo su política económica, lo que aumenta aún más la reticencia de éstos a ceder parte de su autonomía a las instituciones de la Unión Europea. Por ello, en la práctica, motivado en parte por el requisito de la unanimidad para la adopción de disposiciones de naturaleza fiscal, podemos afirmar que, a día de hoy, los Estados miembros siguen asumiendo la mayor parte de las competencias en materia fiscal.

Sin embargo, teniendo en cuenta las particularidades de orden económico, histórico, psicológico y sociológico de los diferentes Estados miembros y la dificultad para conseguir un elevado grado de racionalización en una Unión constituida por veintiocho países diferentes entre sí, L???? E?????-??? considera que «se puede contemplar la unanimidad como una importantísima garantía para algunos Estados miembros frente a las pretensiones de otros Estados más fuertes»16. Podemos afirmar que la regla de la unanimidad, pese a sus evidentes inconvenientes, también se ha erigido en una importante garantía para la política económica de los Estados miembros17.

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Junto a la regla de la unanimidad, otra de las características que ha configurado el proceso de armonización fiscal ha sido, sin lugar a dudas, el recurso a la directiva como instrumento normativo frente a otras herramientas más rígidas como pueden ser, por ejemplo, los reglamentos. En lo que a las directivas se refiere, el artículo 288 del TFUE (antiguos artículos 189 del TCEE y 249 del TCE) señala lo siguiente: «la directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios».

La flexibilidad de esta herramienta que, al obligar solo a la consecución de un resultado, aporta innumerables ventajas a los Estados miembros al dejarles un amplio grado de libertad a la hora de llevar a cabo la transposición en sus ordenamientos jurídicos internos, contrasta con la falta de uniformidad de las disposiciones fiscales objeto de armonización fiscal de los distintos países, ocasionada por la laxitud de sus términos que dejan un amplio margen de maniobra a los parlamentos nacionales, provocando, en no pocas ocasiones, la no consecución de la neutralidad fiscal perseguida con las mismas.

De lo que no cabe duda es de que, desde sus orígenes, la armonización fiscal ha sido concebida con un carácter meramente “instrumental”, esto es, como un objetivo intermedio y no como un fin en sí misma, dirigida a la consecución y el funcionamiento del mercado único o interior y no ya tanto

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a la obtención de recursos...

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