Organización Mundial del Comercio: el asunto Denominación de las sardinas pone en peligro la armonización comunitaria en materia de protección del consumidor

• Author: Isabel Segura Roda
• Position: Abogada especializada en Derecho del consumo, Barcelona

Mi libertad es el derecho de hacer lo que las leyes me permiten

Montesquieu

1. Introducción

El Órgano de Solución de Diferencias de la Organización Mundial del Comercio (OMC) adoptó el 23 de octubre de 2002 el Informe del Órgano de Apelación relativo a la reclamación presentada por Perú contra la Comunidades Europeas[1] en relación con la denominación comercial de las sardinas[2].

En el citado Informe del Órgano de Apelación[3] se concluía que el Reglamento (CEE) n° 2136/89 por el que se establecen normas comunes de comercialización para las conservas de sardinas[4] era incompatible con el artículo 2.4 del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio[5]. De este modo, la OMC daba la razón a Perú, país productor y exportador de conservas preparadas a partir de la Sardinops sagax, que consideraba que el citado Reglamento (CEE) n° 2136/89 no se conformaba a lo previsto en la Norma para las Sardinas y Productos Análogos en Conserva del Codex Alimentarius[6].

Perú se consideraba negativamente afectado porque el artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 2136/89[7] impedía la comercialización como conservas de sardinas de las conservas que no estuvieran preparadas exclusivamente a partir de peces de la especie Sardina pilchardus Walbaum[8], por lo que sus conservas, que contenían Sardinops sagax[9], debían comercializarse en la Unión Europea con la denominación de "Pacific Pilchards", Pilchards o Sardinops .

Al adoptar el mencionado Informe del Órgano de Apelación, que era favorable a los argumentos defendidos por Perú, la OMC se pronunció por primera vez sobre la obligación prevista en el Acuerdo OTC que consiste en que sus Miembros deben utilizar las normas internacionales como base de sus reglamentos técnicos y consagró una jurisprudencia que consideramos vale la pena de analizar con cierto detalle, puesto que puede tener efectos inesperados sobre la legalidad de numerosos Reglamentos y Directivas comunitarios adoptados en los ámbitos de la protección del consumidor y del medio ambiente.

En este contexto, hemos de subrayar que la OMC condenó sin paliativos la normativa comunitaria en cuestión relativa a las conservas de sardinas y rechazó de plano los argumentos de las Comunidades Europeas referentes a la caracterización del Reglamento (CEE) n° 2136/89 como un reglamento técnico, al ámbito temporal de aplicación del artículo 2.4 del Acuerdo OTC, a la caracterización de la Codex Stan 94 como una norma internacional pertinente, a la cuestión de si la Codex Stan 94 fue utilizada como base del citado Reglamento, así como los relativos a la cuestión de si la Codex Stan 94 era una norma internacional ineficaz o inapropiada.

Estos serán precisamente los temas de los que nos ocuparemos en nuestro estudio a fin de comprender mejor en qué condiciones deberá revisarse ahora el acervo comunitario de normativas de armonización relativas especial pero no exclusivamente al sector alimentario. Esta revisión, que podría producir un verdadero efecto dominó, también deberá ser llevada a cabo por los Estados miembros, que, a su vez, son Miembros de la OMC, puesto que en sus Ordenamientos jurídicos suele ser frecuente el recurso a las leyes-receta[10]¿

2. La caracterización del Reglamento (CEE) n° 2136/89 como un reglamento técnico

Las Comunidades Europeas no se negaron a aceptar que el Reglamento (CEE) n° 2136/89 fuera un reglamento técnico per se. Sin embargo, sostuvieron que los únicos productos incluidos en el ámbito de dicha normativa comunitaria eran las conservas de Sardina pilchardus y que el citado Reglamento no regulaba las conservas de pescado elaboradas a partir de Sardinops sagax o de cualquier otra especie. En consecuencia, según las autoridades europeas, la Sardinops sagax no era un producto identificable en virtud del Reglamento (CEE) n° 2136/89[11] de modo que dicha normativa no constituía un reglamento técnico para dicha especie de peces.

Además, las Comunidades Europeas alegaron otra argumentación tan compleja como frágil: sostuvieron que una norma de denominación era distinta de una prescripción de etiquetado. Según este rebuscado argumento, la prescripción de indicar un nombre determinado en la etiqueta conlleva no sólo una prescripción de etiquetado sino también una regla sustantiva de denominación que no está sujeta al Acuerdo OTC. Por lo tanto, según las autoridades europeas, aunque se determinara que el Reglamento (CEE) n° 2136/89 se refería a la Sardinops sagax, la regla de denominación prevista en el artículo 2 de dicha normativa comunitaria[12] -la disposición impugnada por Perú- no era una característica del producto. De este modo, las autoridades europeas trataban de justificar que el Reglamento (CEE) n° 2136/89 no se ajustaba a la definición de reglamento técnico que figura en el Acuerdo OTC[13].

Sin embargo, el Órgano de Apelación rechazó en su totalidad los argumentos de la Comunidad Europea.

Por lo que se refiere a la alegación de que el Reglamento (CEE) n° 2136/89 sólo era un reglamento técnico para las conservas de Sardina pilchardus y que las conservas de Sardinops sagax no eran un producto identificable con arreglo a dicha normativa comunitaria, el Órgano de Apelación insistió en que no es necesario que un producto se mencione explícitamente en un documento para que dicho producto sea identificable y aclaró que «identificable no significa expresamente identificado»[14]. Además, el citado Órgano de la OMC confirmó que el Reglamento (CEE) n° 2136/89 era aplicable a un producto identificado y que el producto identificado eran precisamente las conservas de sardinas. Según el Órgano de Apelación, una simple lectura del propio Reglamento en cuestión no dejaba lugar a dudas al respecto. En efecto, la citada normativa se titula Reglamento (CEE) n° 2136/89 del Consejo, de 21 de junio de 1989, por el que se establecen normas comunes de comercialización para las conservas de sardina[15] y en su artículo 1, que establece su ámbito de aplicación, se declara que «el presente Reglamento define las normas a las que deberá ajustarse la comercialización de las conservas de sardinas en la Comunidad[16]». Además, siempre según el citado Órgano de la OMC, aunque el Reglamento (CEE) n° 2136/89 no identificara expresamente la Sardinops sagax, ello no significaba necesariamente que la Sardinops sagax no fuera un producto identificable. Recordando su propia jurisprudencia en el Asunto CE - Amianto, el Órgano de Apelación confirmó que un producto no tiene que estar expresamente identificado en el documento para que sea identificable[17]. A mayor abundamiento, el citado órgano de la OMC añadió que «incluso si aceptáramos, en aras de la argumentación, el argumento de las Comunidades Europeas de que la expresión conservas de sardinas que figura en el Reglamento [(CEE) n° 2136/89] se refiere exclusivamente a las conservas de Sardina pilchardus, [dicho] Reglamento [¿] seguiría siendo aplicable a una serie de productos identificables además de la Sardina pilchardus», puesto que en virtud de dicha normativa comunitaria estaba prohibida la identificación y comercialización de las conservas elaboradas, por ejemplo, a partir de Sardinops sagax bajo una denominación que incluyera el término sardinas[18].

Al analizar la cuestión de si el Reglamento (CEE) n° 2136/89 cumplía el segundo criterio de un reglamento técnico, a saber, ser un documento que establezca las características de un producto, el Órgano de Apelación se negó ¿en nuestra opinión acertadamente- a examinar si la definición de reglamento técnico que figura en el Acuerdo OTC establece una distinción entre denominación y etiquetado. Insistió, de todos modos, en que el citado Reglamento identificaba expresamente un producto, las conservas de sardinas, y recordó, además, que el artículo 2 de dicha normativa comunitaria disponía que, para ser comercializados como conservas de sardinas, los productos tenían que estar preparados exclusivamente a partir de peces de la especie Sardina pilchardus. Según el citado Órgano de la OMC, este requisito constituía una característica del producto intrínseca de las conservas de sardinas establecida en el Reglamento (CEE) n° 2136/89. Por consiguiente, llegó a la conclusión de que el citado Reglamento establecía las características del producto.

La verificación de si el Reglamento (CEE) n° 2136/89 incorporaba el tercer y último criterio que debe cumplir un documento para ajustarse a la definición de reglamento técnico que figura en el Acuerdo OTC y que consiste en que su observancia ha de ser obligatoria, fue más simple pues las Comunidades Europeas no negaron que la citada normativa comunitaria fuera obligatoria.

3. El ámbito temporal de aplicación del artículo 2.4 del Acuerdo OTC[19]

Las Comunidades Europeas alegaron que el artículo 2.4 del Acuerdo OTC no se aplicaba a los reglamentos técnicos preexistentes porque dicha disposición se refería exclusivamente a la elaboración y adopción de los reglamentos en cuestión y no al mero mantenimiento de su aplicación[20]. Cabe matizar que las autoridades europeas no defendieron la tesis de que el Acuerdo OTC no fuera aplicable a los reglamentos técnicos promulgados antes del 1 de enero de 1995, fecha de su entrada en vigor, sino que sostenían que el citado artículo 2.4 no imponía a los Miembros una obligación permanente de volver a evaluar sus reglamentos técnicos en vigor a la luz de la adopción de nuevas normas internacionales, o la revisión de las ya existentes.

En cualquier caso, el Órgano de Apelación rechazó las alegaciones de las Comunidades Europeas tras hacer una interpretación literal del artículo 2.4 del Acuerdo OTC que le permitió concluir que el empleo del tiempo presente en dicha disposición sugería una obligación permanente respecto de las medidas que ya existieran y no una obligación limitada a los reglamentos elaborados y adoptados después de la entrada en vigor del Acuerdo OTC. Afirmó concretamente que, aunque «las Comunidades Europeas interpretan el párrafo 4 del...