Las Directrices de 1994 y su aplicación por la Comisión
| Author | Juan Antonio Pérez Rivarés |
| Profession | Abogado y docente, Uría Menéndez/Universidad de Barcelona |
| Pages | 111-159 |
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Este capítulo II sigue la estructura clásica en el estudio de las normas reguladoras del control comunitario de las ayudas estatales, al objeto de analizar la práctica de la comisión en el control de las intervenciones públicas a favor de las compañías aéreas a lo largo de estos dieciocho años de liberalización del sector y, en particular, de estos dieciséis años de aplicación de las Directrices de 1994. A nuestro entender, y a pesar de sus loables intenciones al publicar dicho marco de referencia, la comisión se ha mostrado incoherente y poco rigurosa en la aplicación de sus propios principios en el sector del transporte aéreo.
A través de la publicación de las Directrices de 1994, la comisión perseguía el loable objetivo de aclarar a los Estados miembros y a las compañías aéreas el método de aplicación de las reglas aplicables a las ayudas estatales en un sector que había empezado recientemente a liberalizarse y que, por sus características particulares, necesitaba orientación por parte de la comisión, garante del cumplimiento de las normas de competencia en el seno de la UE.
Sin embargo, al introducir en sus Directrices de 1994 los principios del inversor privado y de ayuda única, y al interpretar en la práctica ambos principios de manera incoherente y controvertida, la comisión ha conseguido un efecto contrario al que pretendía: crear confusión entre los operadores económicos y las autoridades estatales.
En el apartado 1 examinaremos el apartado primero del artículo 107 del Tratado, distinguiendo entre (a) los requisitos de existencia de las ayudas y (b)
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las causas de incompatibilidad de tales ayudas, tal y como unos y otras han sido interpretados por la jurisprudencia y aplicados por la comisión en los distintos asuntos relativos a ayudas estatales al transporte aéreo que han sido sometidos a su consideración desde la publicación de las Directrices de 1994. En este contexto, el principio del inversor privado desempeñará un papel determinante.
A continuación, en el apartado 2, analizaremos las excepciones al principio de incompatibilidad de las ayudas con el mercado interior que presentan mayor interés en lo que respecta al transporte aéreo: (a) las ayudas sociales y las destinadas a afrontar los acontecimientos de carácter excepcional -en el ámbito de las excepciones de pleno derecho del segundo apartado del artículo 107- y (b) las ayudas regionales y sectoriales, en el ámbito de las excepciones facultativas del tercer apartado del artículo 107. Asimismo, haremos referencia a las ayudas destinadas a la explotación de rutas aéreas, de conformidad con las obligaciones del servicio público en el sector del transporte aéreo.
Como hemos mencionado en el capítulo I, conforme a la doctrina clásica, del artículo 107.1 del Tratado se desprende que deben concurrir dos tipos de requisitos para poder llegar a la conclusión de que, en principio, una ayuda estatal está prohibida.
Se trata, en primer lugar, de los requisitos que determinan la existencia de una ayuda (beneficio gratuito, origen estatal y selectividad) y, en segundo lugar, de las causas que establecen su incompatibilidad con el mercado interior (distorsión de la competencia y afectación de los intercambios entre Estados miembros). Sin embargo, en la práctica, la comisión y la jurisprudencia del Tribunal añadieron el principio del inversor privado en una economía de mercado, no contemplado por el Tratado. Esto impide definir el concepto de ayuda únicamente con los requisitos de existencia contenidos en el artículo 107.1 del Tratado. En efecto, debe aplicarse dicho principio para determinar si la medida en cuestión constituye una ayuda.
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A continuación tendremos ocasión de analizar cómo ha aplicado la comisión esos requisitos en los asuntos relativos a ayudas estatales al transporte aéreo que han sido objeto de su consideración desde finales de 1994, momento en que se publicaron las Directrices de 1994, de las que la propia comisión es autora.
El primer apartado del artículo 107 del Tratado declara incompatible con el mercado interior la concesión de ayudas a las empresas por los Estados bajo cualquier forma. En defecto de una definición del concepto de ayuda contenida en el propio Tratado, ha sido el TJ quien, desde un primer momento, se ha encargado de elaborar un concepto amplio de ayuda. Así, no sólo constituyen tal beneficio gratuito las subvenciones, sino también «las intervenciones que, bajo formas diversas, aligeran las cargas que normal-mente gravan el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto de la palabra, son de idéntica naturaleza y tienen los mismos efectos»221.
La doctrina ha elaborado distintos criterios de clasificación de las ayudas estatales222. A nuestro entender, la clasificación de los distintos tipos de ayudas que más se adecua al sector del transporte aéreo es la que seguimos a continuación223.
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· Las inyecciones de capital siempre han sido la modalidad de operación financiera más habitual a favor de las compañías aéreas, principal-mente en el caso de los asuntos más importantes. Esta es, además, la modalidad más sencilla de identificar. Desde la publicación de las Directrices de 1994, la mayor parte de los expedientes de ayuda a las compañías aéreas ha tenido por objeto este tipo de operaciones, como fue el caso en los asuntos TAP224, Air France225, Segundo plan de reestructuración de Iberia226, Alitalia227, Olympic Airways228, nueva ampliación de capital de Iberia229, nuevo proyecto de ampliación de capital de Alitalia230 y Air Lib231.
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· La capitalización de deuda fue objeto de análisis en el asunto Olympic Airways. En dicho asunto, se concluyó que el componente de ayuda equivale a una aportación de capital del mismo importe232.
· Las garantías crediticias fueron objeto de análisis en los asuntos TAP233,
Olympic Airways234y LTU235. El componente de ayuda de una garantía crediticia es igual a la diferencia entre el tipo de interés del préstamo que se hubiera pactado en una situación normal de mercado y el tipo que efectivamente se pactó como consecuencia de la garantía estatal236.
No obstante, si, dada la precaria situación financiera de la compañía aérea, ninguna entidad de crédito hubiera aceptado prestarle dinero sin contar con el beneficio de una garantía del Estado, el importe total del préstamo tendría la consideración de ayuda237.
· La condonación o reducción de la deuda tuvo lugar en el asunto Olympic Airways238. Se trata de una operación unilateral y sin contrapartida, que se asimila a una subvención por el mismo importe.
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· Los préstamos en condiciones ventajosas fueron objeto de análisis en los asuntos VLM (préstamo sin intereses)239, Sabena240, Air Lib241 y Alitalia (préstamo, con consideración de fondos propios, a tipo de interés inferior al de mercado)242.
· La adquisición de acciones de un accionista privado para su reventa a un nuevo accionista fue analizada en el asunto Sabena - Swissair243, y la adquisición de participaciones de una sociedad estatal en el marco de la privatización de compañías aéreas fue recientemente analizada en el asunto Austrian Airlines244.
· Las exenciones tributarias fueron consideradas ayudas en los asuntos TAP245y Olympic Airways246.
· La reducción de la tasa de aterrizaje fue considerada una ayuda en el asunto de las Compañías aéreas que utilizaban el aeropuerto de Ostende247y,
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posteriormente, en el asunto Ryanair248, en el marco del procedimiento del artículo 108.3 del Tratado. En cambio, la compensación recibida por olympic Airways para trasladarse al nuevo aeropuerto de Spata no fue considerada ayuda por la comisión249, ni tampoco la aplicación por la misma compañía de un IVA reducido al 8% en vuelos interiores.
· Las ayudas fiscales ad hoc, es decir, que no se encuadran en un sistema general de medidas fiscales, constituyen claramente ayudas con arreglo al artículo 107.1 del Tratado, lo que resulta obvio en el asunto ADL250. En caso contrario, si se enmarcan en un sistema general de medidas fiscales, se llega a la conclusión de que no constituyen ayudas, por...
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