Evolución de la fiscalidad europea en materia de carburantes

Autor:María del Carmen Cámara Barroso
Páginas:123-192
 
ÍNDICE
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1. Algunas consideraciones preliminares

Como ya hemos puesto de manifiesto en las páginas que nos preceden, desde sus inicios, el mayor reto con el que se encontraban las Comunidades Europeas era el de conseguir crear un mercado único o interior entre los Estados miembros dentro del cual las mercancías, personas, servicios y capitales pudieran circular libremente como si del interior de un país se tratara.

En este contexto, se hacía necesario eliminar todos aquellos obstáculos que impidieran o dificultasen tal fin y, en particular, las divergencias más graves que existieran en materia fiscal que, por la incidencia que tiene sobre el precio de los productos sobre los que recae, venían ocasionadas, fundamentalmente, por la imposición indirecta y no ya tanto por la imposición directa. A tal fin, en el artículo 99 del TCEE (actual artículo 113 del TFUE), se preveía, en la medida necesaria para la consecución de un mercado único o interior, la armonización –que no necesariamente unificación– de los impuestos sobre el volumen de negocios y sobre consumos específicos de los distintos Estados miembros222. En este contexto, consideramos que el

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recurso a la armonización tributaria ha sido (y sigue siendo) instrumental, esto es, que está íntimamente relacionado con el buen funcionamiento del mercado común, no siendo un fin en sí misma223.

Como ya pusiéramos de relieve en el Capítulo I, tras la creación de la Unión Aduanera y una vez conseguida una cierta aproximación de las diferentes legislaciones en materia de IVA (gracias al impulso dado por la Decisión del Consejo de 21 de abril de 1970 relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios), se hacía necesario profundizar en la aproximación de las legislaciones existentes en materia de imposición sobre consumos específicos –accisas según la terminología de la Unión Europea–224. Esta imposición, que se encontraba presente en la mayor parte de los sistemas tributarios de los distintos países, presentaba como denominador común un alto nivel de heterogeneidad entre los diferentes Estados miembros lo que, indudablemente, ha marcado en gran medida su proceso de armonización. Como ya indicara F??????, podemos afirmar que uno de los campos en los que la Unión Europea ha centrado la atención desde sus inicios ha sido, sin duda alguna, el sector de las accisas, «tributi di antica origine, ma di rinnovata attualità»225.

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Ante este panorama, como ya pusiéramos de relieve en el Capítulo I, a lo largo de los años setenta y ochenta se sucedieron diferentes propuestas legislativas en esta materia donde, entre otras cuestiones, se decidieron cuáles eran las accisas que debían armonizarse a nivel de la Unión Europea (en concreto: aceites minerales, tabacos manufacturados, alcohol, cerveza y vino) y se asentaron las primeras bases en lo que a la armonización de sus estructuras y tipos de gravamen se refiere.

En particular, se entendía que la armonización del impuesto sobre aceites minerales requería una atención superior a la del resto de impuestos sobre consumos específicos, motivada por el hecho de que la misma da cobertura a numerosos y dispares objetivos –de política económica, de transportes, energética, etc.–. Además, junto a esta posible utilización extra-fiscal del impuesto, era (y sigue siendo) innegable su capacidad recaudatoria en relación con el resto de impuestos indirectos226.

Pues bien, sería ya en 1992, coincidiendo con la fecha límite dada por el AUE para la instauración del mercado único o interior, cuando se adoptasen las principales medidas en materia de armonización de los impuestos especiales. En concreto, en lo que a nuestro trabajo se refiere, esto es, la imposición sobre hidrocarburos, las principales directivas promulgadas fueron las siguientes227:

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(i) la Directiva 92/12/CE228; (ii) la Directiva 92/81/CEE229; y (iii) la Directiva 92/82/CEE230.

Tras esta vorágine legislativa que tuvo lugar en 1992, salvo contadas propuestas sucedidas en los años posteriores (y habiendo quedado la mayoría de ellas relegadas solo a eso, a meras propuestas que, debido a la ambigüedad que presentaban no han llegado a buen puerto y que, en consecuencia, han hecho perder, en cierta manera, la credibilidad de la Unión Europea), hasta 2003, con la promulgación de la Directiva 2003/96/CE –donde se contiene el marco actual de regulación del régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad–, presenciamos un periodo de inactividad comunitaria en lo que a la armonización de la imposición sobre carburantes se refiere231.

Ante este escenario, en el contexto actual de crisis económica, donde es obvio que se hace necesario buscar nuevas fuentes de financiación con las que poder garantizar el sostenimiento de las arcas públicas, cabe destacar también el papel jugado por la Propuesta de Directiva del Consejo que modifica la Directiva 2003/96/CE del Consejo por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad, de 13 de abril de 2011, objeto de análisis en los epígrafes siguientes, que, aún sin saber si llegará o no a entrar en vigor –pues, como sabemos, requeriría para su aprobación el lograr el consenso de todos los Estados miembros–, en términos generales, debemos valorar positivamente pues, de un modo u otro, rompe con la senda de inactividad en materia de imposición energética iniciada por el legislador comunitario tras la promulgación de la Directiva 2003/96/CE.

Indudablemente, existe una estrecha conexión entre, de una parte, crisis económica y, de otra, política fiscal, pues es evidente que los problemas económicos y financieros que sufren los Estados miembros han obstaculizado el camino de la armonización fiscal ante las dificultades de conciliar

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los objetivos de política interna con aquellos fijados a nivel europeo. Ante ello, a tenor de lo establecido en el Capítulo II, consideramos que, en el momento actual y, sobre todo, bien configurada, la tributación medioambiental (energética) podría erigirse como una interesante fuente alternativa de financiación frente a otros tributos que gravan manifestaciones de riqueza clásica como pueden ser, por ejemplo, la renta o el patrimonio.

Así, consideramos como fundamental el papel que puede jugar el sistema tributario como vía de escape para poder superar la crisis económica, al tiempo que entendemos como necesaria la articulación de los mecanismos que eviten que se vuelvan a repetir los “errores fiscales” del pasado que, de una forma u otra, han contribuido también a acrecentar la coyuntura económica que azota nuestros días.

Y es que si, a pesar de las ventajas que en principio presenta la Propuesta de 2011, dudamos de si la misma llegará o no a entrar en vigor, siendo la fecha límite inicial dada para ello el 31 de diciembre de 2012, es debido al hecho de que, como sabemos, en materia fiscal, ámbito que radica en lo más profundo de la soberanía de los Estados miembros, las decisiones que se adoptan en el seno de la Unión Europea, requieren la unanimidad, esto es, el consenso de todos los Estados miembros reunidos en el Consejo232.

De esta manera, precisamente por ser la fiscalidad una de las competencias soberanas fundamentales de los Estados miembros y aunque se hayan cedido bastantes de éstas a la Unión Europea, en el contexto económico actual, quedando la política monetaria en manos del BCE, consideramos que la materia fiscal es una de las pocas herramientas de política económica que

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le queda a los Estados miembros para hacer frente a los desafíos que se les presenten233.

Y si se requiere el consenso de los Estados miembros para la adopción de medidas fiscales es debido al hecho de que, en materia fiscal, rige el principio de subsidiariedad234. Este principio se consagra en el artículo 5 del TUE donde se establece que «el ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad»235.

En el mismo artículo se señala que, en virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, «la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión». De esta forma, en virtud del principio de subsidiariedad, ninguna norma de la Unión Europea podrá sobrepasar los límites que fijen los objetivos del mercado único.

Siendo así, el principio de subsidiariedad viene a determinar el nivel de intervención adecuado en los ámbitos de las competencias compartidas entre la Unión Europea y los Estados miembros, de modo que ésta inter-venga únicamente cuando su actuación sea más eficaz que la de los países actuando individualmente. En la práctica, este principio viene a señalar en qué medida la Unión Europea puede ejercer las competencias que se le

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atribuyen en el Derecho Originario236. Pues bien, ni la fiscalidad ni el resto de políticas relacionadas con la armonización de la imposición energética (medio ambiente, transporte o energía) se encuentran entre las materias...

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