La crisis financiera y la reforma de la gobernanza económica europea
| Author | Josu de Miguel Bárcena |
| Pages | 131-159 |
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La reciente crisis mundial, que comenzó siendo financiera, pero se ha ido trasladando a todas las manifestaciones de la economía, ha tenido, como ya se ha dicho, un especial impacto en Europa . Como ya señalamos en la introducción, son los países emergentes los que mejor comportamiento han mostrado ante la inestabilidad económica global . La UE está llevando a cabo una serie de reformas importantes, de lo que ya decididamente se denomina como gobernanza económica, con el doble objetivo de mejorar el comportamiento del conjunto de instrumentos de política económica vistos hasta ahora, y prever un mecanismo de emergencia en caso de que un Estado miembro vuelva a pasar por los apuros financieros que ha pasado por ejemplo Grecia .
La reforma tiene cuatro pilares: el aumento del control de los productos financieros que fueron el detonante de la crisis, el endurecimiento del PEC y su régimen sancionador, la constitucionalización de un fondo de rescate y la articulación de una nueva estrategia socioeconómica para el conjunto de los Estados miembros, ya analizada
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en el anterior capítulo (Europa 2020) . Planteados en estos términos, son irreprochables y absolutamente necesarios, a pesar de las dudas que siguen mostrando las instituciones comunitarias y los gobiernos nacionales .
Ahora bien, si analizamos la doble deriva, jurídica y política, que está siguiendo la crisis en la UE, nos encontramos con dos tipos de problemas bien diferentes: por un lado, la dificultad de encajar constitucionalmente la actuación combinada de la UE y el Fondo Monetario Internacional (en adelante FMI) en los Estados miembros con problemas financieros . Por otro, la imposibilidad de encontrar en el instrumental anteriormente citado, una apuesta clara por mecanismos de intervención que a nivel europeo promuevan un verdadero crecimiento y no solo estabilidad financiera y control presupuestario . Vayamos con la primera cuestión .
En no pocas ocasiones, la doctrina ha planteado las relaciones entre Constitución y ordenamiento comunitario, acudiendo a la figura de la mutación constitucional184. Por un lado, se señala que el proceso de integración europea es una mutación constitucional de gran envergadura a través de impulsos políticos y jurídicos externos a las ins-
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tituciones estatales y sin seguir, lógicamente, los procedimientos de reforma constitucionales . En el fondo, se llega a la conclusión de que la integración ha originado un traslado del poder constituyente hacia instancias supranacionales, lo que obliga, según han realizado distintos Estados miembros, a ampliar la cobertura constitucional de la UE en sede interna185. Frente a esta solución, una gran parte de la doctrina sostiene que las referencias constitucionales genéricas (caso del art . 93 CE) o concretas (caso del art . 23 de la Ley Fundamental Alemana) son suficientes para amparar las transformaciones que la UE produce en los Estados miembros186.
Es importante recordar que en el caso español, al acercarse nuestro Alto Tribunal en la Declaración 1/2004 a la teoría de los contralímites de la Corte Constitucional italiana y el Tribunal Constitucional alemán, se ha puesto sobre la mesa una nueva interpretación del art . 93 CE, que supone el paso desde la soberanía plena de la constitución formal, al modelo de la soberanía exclusiva de la supra-constitución material187.
Mientras en la primera la Constitución aparece como norma jurídica suprema respecto a las fuentes nor-
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mativas, incluido el derecho comunitario, en la segunda, la Constitución se desdobla en dos partes, normas constitucionales ordinarias y núcleo constitucional intangible integrante de una nueva Constitución material . De esta forma, la primacía del derecho comunitario se admite respecto de las normas constitucionales ordinarias, pero no respecto del núcleo intangible identificado con los principios, estructuras y valores fundamentales de la Constitución . Por lo tanto, el art . 93 CE únicamente abre la puerta a la aplicación en España de normas comunitarias que respeten suficientemente esas estructuras, valores y principios constitucionales . El TC da así entrada en su jurisprudencia a la teoría de los límites materiales a la reforma (o mutación) de la Constitución, algo que resultaba muy vago tanto en el repertorio argumental referido al derecho comunitario, como en el relativo al régimen democrático y a la estructura general del Estado188.
En el ámbito de la constitución económica, el tema de las mutaciones ha tenido una importancia relativa . Si se adopta una posición neutralista o descriptiva, como ha ocurrido de forma predominante en la doctrina y jurisprudencia españolas189, se llegará a la conclusión de que la incorporación de los Tratados comunitarios y el derecho
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derivado al ordenamiento jurídico interno es plenamente compatible con una constitución económica que permite el funcionamiento abierto de distintos sistemas económicos . Sin embargo, ya señalamos que en estas cuestiones no hay Constituciones neutrales, pues todas interiorizan un mode-lo dominante frente al cual no es posible una interpretación antitética, lo que no significa admitir un margen de disponibilidad constitucionalmente reconocido .
Desde este punto de vista, hay quien ha sostenido que la UE únicamente aspira a garantizar la mera coexistencia de esferas individuales de libertad en un espacio competencial arbitrario y, por lo tanto, siempre provisional, lo que choca frontalmente con los valores de solidaridad y orientación política de la economía que se encuentran más o menos latentes en la CE 1978190. Otros sugieren que la privatización de los servicios públicos y la tecnificación de los instrumentos de dirección económica provocada por el proceso de integración y su variedad institucional, obliga a buscar nuevos mecanismos y fórmulas que puedan satisfacer con eficacia la necesidad de control democrático de los poderes públicos191. Por último, como balance positivo, y aún denunciando claramente la falta de un auténtico status civitatis a nivel comunitario, J . Ruipérez señala que con respecto a los derechos fundamentales, se ha llegado a una situación real respecto
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de la ampliación de la titularidad y libre ejercicio de los derechos de contenido económico reconocidos por las Constituciones de los Estados miembros192.
Aunque partiendo del caso español, todas estas cuestiones podrían ser reputadas como mutaciones admisibles de las distintas constituciones económicas de los Estados miembros . Ahora bien, la forma en la que se están gestionando las crisis financieras de algunos de los países de la eurozona, hace necesario abandonar la figura de la mutación y quizá acudir al concepto de quiebra (o suspensión) constitucional, cuando estamos ante casos extremos como el irlandés, portugués y sobre todo el griego . Los demás Estados, como es el caso de España o Italia, han visto cómo sus parlamentos nacionales han tenido que ratificar mediante instrumentos normativos excepcionales, los acuerdos impuestos por los demás gobiernos y las instituciones comunitarias (fundamentalmente el BCE y la Comisión) en el marco del Consejo Europeo . En todos los casos, la urgencia y el ambiente de caos económico generalizado, ha impedido un análisis frio sobre la base competencial de las actuaciones comunitarias .
Al describir los pormenores constitucionales de la crisis financiera griega193, Andreas Pottakis ha señalado,
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con notable claridad y precisión, que lo que en Grecia se lleva ensayando en los dos últimos años es una bancarrota ordenada de los las constituciones socioeconómicas de los Estados miembros194. La posibilidad de recibir ayudas financieras por parte de las instituciones comunitarias y el FMI, ha estado sometida a una condicionalidad política y económica en forma de reformas extremas del Estado del bienestar y los servicios públicos más elementales . La forma en la que la UE y el FMI (aunque este último con mucho menor protagonismo) han aparecido en Grecia, Irlanda y posteriormente Portugal, con el objetivo de que dichos países puedan cumplir sus compromisos de deuda y así salvar a la moneda única de la quiebra, recuerda mucho al recurso del Deus ex Machina utilizado en el teatro griego y romano de la antigüedad . Como se sabe, tal expresión hacía referencia al recurso escénico que introducía un Dios a través de una grúa externa, que permitía resolver una situación o historia creada por el guión, sin seguir su propia lógica interna . Como bien puede imaginar el lector más avezado, el profesor griego ha sustituido la teoría del Estado de excepción de Carl Schmitt, por una más amable metáfora constitucional proveniente de la historia cultural común de todos los europeos195.
Ciertamente, el hecho de que Grecia u otros países europeos (es necesario recordar que Hungría en el 2008 y Rumanía y Letonia en el 2009, recibieron ayuda directa
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del FMI y la UE) estén sumergidos en el cumplimiento de programas internacionales de reducción de déficit y modificación de sus económicas domésticas en el sentido indicado por el llamado “Consenso de Washington”196, se debe a políticas de gasto cuestionables y a la escasa transparencia mostrada por las instituciones internas que tienen que generar confianza en los mercados internacionales . Ahora bien, ello no implica que las exigencias y el paradigma económico que las acompaña sean las más adecuadas, ni que los instrumentos jurídicos que se utilizan para aplicarlas entren dentro de la licitud constitucional . En el ámbito sudamericano, la Corte Constitucional de Colombia declaró en 2004 inconstitucional la...
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