Fondamento giusromanistico e prospettive europee del 'principio di sussidiarietà'. Il ruolo dei municipi/comuni

• Author: Giovanni Lobrano
• Pages: 331-352

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GIOVANNI LOBRANO

FONDAMENTO GIUSROMANISTICO E PROSPETTIVE

EUROPEE DEL “PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ”

IL RUOLO DEI MUNICIPI/COMUNI

Premessa

Nel 2001, è stato riformato in maniera rilevante il Titolo terzo della

Parte II della Costituzione italiana. Tra gli elementi più significativi di

questa riforma, si collocano la affermazione del principio di sussidiarietà

e la istituzione del Consiglio delle Autonomie Locali, attivata dalla Re-

gione Sardegna con la Legge regionale 1/2005, «al fine di garantire la

partecipazione degli enti locali ai processi decisionali regionali»1.

La ispirazione della riforma costituzionale italiana è quella del Trat-

tato europeo di Maastricht, il quale, nel 1992 aveva affermato (peraltro

già dopo lunga incubazione) lo stesso principio2, traducendolo immedia-

tamente (sempre nel 1992) nella istituzione del Comitato delle Regioni [e

delle Città] Europee.

Queste riforme sono caratterizzate da potenzialità straordinarie ma

anche da rischi molto concreti di svuotamento e di fallimento.

Per interpretare correttamente e, quindi, realizzare compiutamente

(anche nella legislazione regionale) questi nuovi testi costituzionali (na-

zionale e soprannazionale) occorre innanzi tutto riconoscerne la natura di

manifestazione più recente e più diretta di una esigenza di fondo e costan-

te della organizzazione politica-amministrativa.

È la esigenza “repubblicana” dell’incontro tra la “democrazia” e la

“economicità” nel “buon governo”.

La storia e la dogmatica giuridiche europee (ma non solo europee)

sono segnate dai tentativi di dare soddisfazione a questa esigenza ed oggi

essa, nonostante tutti i tentativi di “obliterarla”, continua ad interpellarci

con vigore rinnovato.

1 Vedi, infra, §§ II.2 s.

2 Vedi, in proposito, F. IPPOLITO, Fondamento, attuazione e controllo del principio

di sussidiarietà nel Diritto della Comunità e della Unione Europea, Milano 2007, cap. I

“Genesi del principio di sussidiarietà”, in particolare i §§ 1.1. sul Rapporto del primo mi-

nistro Belga Leo Tindemans nel 1975; 1.2. sul rapporto del consigliere della confindustria

inglese Donald McDougall nel 1977; 1.3. sul Progetto del politico federalista italiano Al-

tiero Spinelli nel 1984; 5. sugli sviluppi del principio nel Trattato di Amsterdam del 1999

(ivi i riferimenti a fonti e dottrina).

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I. LA STORIA GIURIDICA EUROPEA (E NON SOLO) COME CONTRAPPOSIZIONE

TRA COSTITUZIONALISMO DEMOCRATICO MUNICIPALE/COMUNALE E

COSTITUZIONALISMO ARISTOCRATICO STATALE

1. I termini essenziali: due tipi opposti di processo decisionale: parte-

cipato e ‘ascendente’ contro elitario e ‘discendente’

A partire, almeno, dal secolo XIII e ancora ai giorni nostri, la storia

giuridica europea (esperienze e dottrine) è leggibile nei suoi termini es-

senziali come la storia della dialettica (che possiamo considerare esau-

riente) tra due tipi di organizzazioni (anche) pubbliche contrapposte, ca-

ratterizzate – prima di tutto – da altrettanti tipi di processi decisionali al-

trettanto contrapposti:

a) processi decisionali partecipati e diffusi (cioè, nel caso delle organiz-

zazioni pubbliche, coinvolgenti tutto il ‘popolo dei cittadini’ attra-

verso le sue organizzazioni interne) e, quindi, procedenti dalla perife-

ria verso il centro (ovverosia ‘dal basso verso l’alto’) e caratterizzati

dalla “virtù” (la capacità di volere per il con-socio lo stesso che per

se medesimo);

b) processi decisionali elitari e centralizzati (cioè, nel caso delle orga-

nizzazioni pubbliche, circoscritti all’apparato del governo eletto) e,

quindi, procedenti dal centro verso la periferia (o ‘dall’alto verso il

basso’) e caratterizzati dal “vizio” (l’”egoismo” del “ciascuno contro

ciascuno”).

Gli strumenti giuridici corrispondenti ai due tipi di organizzazione e

di processo decisionale sono: da una parte, il contratto di società e,

dall’altra parte, la combinazione di persona giuridica e di rappresentanza

della volontà3.

2. La origine mediterranea antica (la polis democratica greca - la repub-

blica municipale romana) e la formazione europea medievale (le fede-

razioni comunali repubblicane contro i parlamenti dei regni feudali)

Questa dialettica giuridica viene da più lontano, cioè da quella antica

tra Romani e “Germani”: «Le peuple romain […] ce modèle de tous les

3 Vedi Jean-Jacques Rousseau, Discours sur les sciences et sur les arts, 1750, II.230

«Les anciens politiques parloient sans cesse de moeurs et de vertus; les nôtres ne parlent

que de commerce et d’argent»; cfr., infra, ntt. 42 e 51 s..

Sulla contrapposizione, vedi G. LOBRANO, Dell’homo artificialis – deus mortalis dei

Moderni comparato alla societas degli Antichi, in A. LOIODICE - M. VARI, a cura di, Giovanni

Paolo II. Le vie della giustizia. Itinerari per il terzo millennio, Roma 2003, 161 ss.; ID., ‘Mo-

dello romano’ e ‘costituzionalismo latino’, in Teoria del diritto e dello Stato. Rivista europea di

cultura e scienza giuridica, 2007 N. 2, Potere negativo e Costituzioni bolivariane, nt. 51; cfr.

anche, infra, §§ 2 e 3.