Formación, naturaleza jurídica, y fines de la casación comunitaria

• Author: Jorge Nieva Fenoll
• Profession: Doctor en Derecho

1. FORMACIÓN DE LA CASACIÓN COMUNITARIA.

   El alumbramiento del recurso de casación comunitario aparece totalmente ligado a la historia de la creación del Tribunal de Primera Instancia, razón por la cual debemos referirnos en primer lugar al nacimiento de este órgano jurisdiccional. A pesar de la reducida importancia que tiene en Derecho Comunitario el argumento histórico de interpretación(314), cuando se debate globalmente sobre los aspectos de una institución, es imprescindible retrotraerse a su cuna.

   Los orígenes del Tribunal de Primera Instancia se remontan por lo menos a Noviembre de 1974. El día 26 de ese mes el Consejo, a instancia de la delegación alemana, realizó una propuesta para la creación de un tribunal que conociera en primera instancia de los asuntos de funcionarios y agentes de la Comunidad. En este mismo texto se proponía un control meramente jurídico por parte del Tribunal de Justicia, de las resoluciones del Tribunal administrativo de primera instancia. Constituye por tanto este texto el primer antecedente del recurso de casación comunitario.

   Se estaba proponiendo en definitiva la instauración de un Tribunal administrativo. Se había observado con acierto que en estos asuntos la parte más importante era la comprobación de las conclusiones fácticas que había realizado la Institución demandada(315). Día a día se constataba que el Tribunal de Justicia no estaba preparado para abordar esas cuestiones probatorias. Por otro lado el Tribunal de Justicia se configuraba como el único alto Tribunal del territorio de las Comunidades Europeas que conocía también de cuestiones de hecho316, y no sólo de las de derecho como sus hermanos. Esa labor le estaba provocando con el pasar de los afíos una sobrecarga de asuntos que cada vez ocasionaba un retraso más considerable en la resolución de los litigios. Estos problemas, así como diferentes propuestas para su resolución, fueron sistematizados en el Memorándum del Tribunal de Justicia de 21 de Julio de 1978 que fue dirigido por el Juez Kutscher, entonces Presidente del Tribunal de Justicia, a Roy Jenkins, Presidente de la Comisión. Acogiendo una de las propuestas del Tribunal de Justicia, la Comisión elaboró la Propuesta de 4 de Agosto de 19783I7 en la que urgía a la creación de un «tribunal administrativo de las Comunidades Europeas». El 31 de Enero de 1979 el Tribunal de Justicia reiteró la propuesta. Debe indicarse que este último documento es el antecedente directo de la Decisión del Consejo que crea finalmente el Tribunal de Primera Instancia.

   La propuesta del Consejo de 1974, que además vino acompañada de un proyecto para el establecimiento del tribunal administrativo318, así como la propuesta de la Comisión de 1978, cayeron finalmente en saco roto. La oposición de Francia e Irlanda a esas propuestas, y la estabilización del número de asuntos de funcionarios, que era el principal problema que motivaba las reformas, dieron al traste momentáneamente con las ideas de creación de un nuevo órgano jurisdiccional319. No fue sino hasta el Consejo Europeo de Fontainebleau de 1984 cuando se reemprendió con decisión la propuesta de creación de un nuevo órgano jurisdiccional. Esa tarea fue llevada a cabo por el Comité de Asuntos Institucionales (Comité Dooge) creado a raíz de ese Consejo320.

   Dicho Comité puso de manifiesto como los Stajf cases no eran realmente los únicos en los cuales una parte sustancial de los mismos la constituían las cuestiones de hecho, sino que la práctica había demostrado como los asuntos de derecho de la competencia precisaban también de laboriosos periodos probatorios(321).

   El Consejo Europeo de Milán de Junio de 1985 acordó la creación de una conferencia intergubernamental cuya misión sería la reforma del Tratado. Entre los objetivos de esa conferencia no figuraba en principio la reforma de la Jurisdicción comunitaria(322).

   El Presidente del Tribunal de Justicia, Lord Mackenzie Stuart envió una Carta al Presidente de la Conferencia Intergubernamental celebrada finalmente en Luxemburgo, en la que le expresaba su pesar por no haber visto incorporada la reforma del Tribunal a los trabajos de la Conferencia. Dicha carta recibió una respuesta favorable. Por ello el Tribunal de Justicia realizó una nueva propuesta elaborada por un grupo de cinco de sus miembros, que se presentó el 8 de Noviembre de 1985, y que recordaba de nuevo los problemas ya expuestos en el Memorándum de 1978. Esta propuesta constituyó, aunque de forma algo más limitada, el contenido final del Acta Única Europea de 17 de febrero de 1986(323) en lo que a la reforma del Tribunal de Justicia se refería. La voluntad del Tribunal de Justicia con la Propuesta fue básicamente la de mejorar la calidad del trabajo de la jurisdicción comunitaria, descargándola del exceso de asuntos que la ahogaban, transfiriéndolos a un Tribunal que conociera en primera instancia, haciendo excepción de los procesos que se iniciaran por los litigantes privilegiados, y la cuestión prejudicial del art. 177 TCE(324). En la propuesta ya se hizo referencia desde un principio a un pourvoi contra las decisiones del Tribunal de Primera Instancia, utilizando siempre la expresión de double degrée de juridiction para referirse a la consecuencia de la introducción del mismo(325).

   Finalmente, los arts. 4, 11, y 26(326) del Acta Única confirieron la competencia al Consejo para que de forma unánime, a instancia del Tribunal de Justicia, y tras consulta al Parlamento y a la Comisión, «agregara» al Tribunal de Justicia un Tribunal de Primera Instancia que conociera de «determinadas categorías de recursos interpuestos por personas físicas y jurídicas» (art. 168a TCE). Esas «categorías de recursos» (se refiere a las acciones) serían determinadas por el Consejo por el mismo procedimiento explicitado. Se excluyó expresamente en el mismo artículo que el Tribunal de Primera Instancia pudiera conocer de las cuestiones prejudiciales o de asuntos promovidos por Estados Miembros o Instituciones comunitarias.

   Una vez instituido el Tribunal de Primera Instancia en el Acta Única, el paso siguiente era que el Tribunal de Justicia instara al Consejo a la adopción del acto legislativo que creara definitivamente el Tribunal de Primera Instancia en cumplimiento de lo dispuesto en el Tratado. Un proyecto de propuesta fue sometido al Consejo y comunicado al Parlamento y a la Comisión a finales de 1986, antes de la entrada en vigor del Acta Única el 1 de julio de 1987. Sin embargo la solicitud formal del Tribunal de Justicia al Consejo prevista en el 168a TCE no se emprendió hasta el 29 de septiembre de 1987(327). La propuesta se acompañó de un anexo en el que se detallaba un proyecto para la modificación del RPTJ, y una nota poniendo de relieve las consecuencias presupuestarias de la creación del Tribunal de Primera Instancia. Tras ello, el Parlamento emitió el conocido como Informe Vayssade(328). A dicho informe le siguieron las «primeras orientaciones» que presentó la Comisión el 18 de mayo de 1988(329), adoptando por fin el dictamen definitivo el 19 de julio de 1988 (330). El proceso concluyó cuando el Consejo promulgó la «Decisión por la que se crea un Tribunal de Primera Instancia»(331) de 24 de octubre de 1988.

   Nombrados que fueron los miembros del Tribunal el 1 de Septiembre de 1989, y constatado por el Presidente del Tribunal de Justicia que todo el proceso de formación del Tribunal de Primera Instancia había sido regular, emitió una Decisión el 11 de Octubre de 1989 que se publicó en el DOCE el 31 de Octubre de 1989(332). Ésta es la fecha a partir de la cual la Decisión del Consejo de 24 de Octubre de 1988 fue efectiva.

   El art. 168a TCE ha sufrido una reforma en 1992 con el Tratado de Maastricht. Se ha permitido una ampliación de la competencia objetiva del Tribunal de Primera Instancia a todos los asuntos de los que conoce el Tribunal de Justicia, salvo las cuestiones prejudiciales y lógicamente los recursos de casación. Debemos advertir que no es esta aún la competencia actual del Tribunal de Primera Instancia. Esa ampliación depende de que el Consejo, a instancia del Tribunal de Justicia y previa consulta al Parlamento y a la Comisión, adopte una Decisión por la que amplíe definitivamente el ámbito competencial del Tribunal de Primera Instancia.

   La promulgación legislativa de un recurso contra las decisiones del recién creado Tribunal de Primera Instancia, se hizo también a través del art. 168a TCE.

   Relatada toda la historia de la creación del Tribunal de Primera Instancia, cabe preguntarse ya desde ahora cuál fue la razón real de la creación del recurso de casación. Es indiscutible que el motivo de la introducción del Tribunal de Primera Instancia en el sistema institucional comunitario no fue otra que la sobrecarga de trabajo que hacía tiempo venía padeciendo el originariamente único órgano jurisdiccional de la Comunidad, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas(333). Pero la razón de la creación del pourvoi no nos parece que sea tan evidente. El Tribunal de Justicia, tanto en el Memorándum de 1978 como en la propuesta de 1985 interesó la introducción del principio del doble grado de jurisdicción(334). La doctrina, siguiendo el contenido de la Decisión del Consejo de 24 de octubre de 1988, justifica esta propuesta en la voluntad de mejora de la protección jurisdiccional de los justiciables(335), que se estaba viendo menoscabada por el retraso del Tribunal de Justicia, y por no poder analizar este órgano con el debido detenimiento las cuestiones de hecho(336). No dudamos en absoluto de esta voluntad, ya que en definitiva ese ha sido el resultado. Sin embargo queremos destacar que nos parece que la creación, no del Tribunal de Primera Instancia, sino del recurso de casación comunitario, obedece en realidad a una preocupación, en primer lugar del Tribunal de Justicia por salvaguardar su exclusividad en la creación de jurisprudencia, y en segundo lugar del legislador comunitario por preservar el...