Instituciones europeas
| Author | Beatriz Fernández Ogallar |
| Pages | 83-126 |
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La Unión Europea se compone de distintas instituciones entre las que destacan, a los efectos que se tratan en esta obra, el Parlamento, el Consejo y la Comisión, que se con?guran como la piedra angular del proceso legislativo, junto con el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, intérprete máximo del Derecho comunitario, que tendrán una notable incidencia en el proceso de armonización, cuyas potestades, funciones y procedimientos a seguir se establecen a través de Tratados internacionales suscritos entre los Presidentes o primeros ministros de cada uno de los Estados miembros, posteriormente rati?cados por sus respectivos parlamentos nacionales.
Brevemente, cabe adelantar que la Comisión Europea representa los intereses de la Unión y ostenta la iniciativa legislativa, además de encargarse de aplicar la normativa europea y de velar por su cumplimiento en los Estados miembros. El Consejo representa a los Estados miembros y, junto con el Parlamento, tiene encomendada la labor de la adopción de las leyes en la UE. En último lugar, el Parlamento Europeo es el organismo de expresión de la voluntad popular de los ciudadanos de los Estados miembros y, en consecuencia, el que dota de legitimidad democrática a la formación, pues sus representantes son elegidos por sufragio directo, lo que no sucede ni con el Consejo ni con la Comisión; y en cuanto a sus funciones, le corresponde adoptar junto con el Consejo las decisiones normativas de la UE que nacen de la iniciativa de la Comisión1. Así, del trabajo conjunto de estas tres instituciones emanará la legislación de la Unión europea2.
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Adicionalmente, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha tenido un papel muy relevante en el proceso de armonización, ya que entre sus competencias se encuentra, en efecto, la interpretación del Derecho comunitario, lo que abarca tanto las normas sustantivas como las de atribución de competencias, a lo que se suma la posibilidad de determinar el incumplimiento de los Estados miembros respecto a la correcta transposición de la normativa europea, aunque es preciso adelantar que sus posibilidades de actuación en materia penal se han enfrentado a importantes restricciones hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
Veamos más detenidamente la composición y el funcionamiento de cada una de estas instituciones.
La Comisión representa los intereses de la Unión Europea en su conjunto y, en consecuencia, disfruta de una independencia total respecto de los Estados miembros, el resto de instituciones y cualesquiera intereses privados que puedan darse en el ámbito europeo. Esta premisa adquiere una especial importancia a los efectos que nos ocupan pues, como se verá, goza de una situación privilegiada en los procesos de producción normativa, principalmente por ostentar la iniciativa legislativa, que determinará que las normas relativas a la armonización del Derecho penal que emanen de dichos procedmientos presenten una cierta tendencia a primar las pretensiones comunitarias frente a las de los Estados miembros o las de la ciudadanía.
La Comisión ha experimentado sucesivas variaciones respecto a su composición de mano de los diferentes Tratados que han de?nido la estructura institucional comunitaria, dirigidas a garantizar un adecuado equilibrio en la representación de los Estados miembros, para lograr que sus políticas coincidan en la medida de lo posible con la voluntad con-junta de aquellos.
En primer lugar, el Tratado de la Comunidad Europea ?jaba en su ar tícu lo 213.1 la composición de la Comisión, preceptuando que estaría compuesta por «por veinte miembros, elegidos en razón de su competencia general y que ofrezcan garantías plenas de independencia», destacando que
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solamente los nacionales de los Estados miembros podrían ser miembros de la Comisión, y que debía comprender al menos un nacional de cada uno de los Estados miembros, sin que el número de miembros en pose-sión de la nacionalidad de un mismo Estado pudiera ser superior a dos3.
En cuanto a la selección de los comisarios, el ar tícu lo 214 del Tratado de la Comunidad Europea establecía que fueran nombrados por el Consejo, en colaboración con el presidente elegido, por mayoría cuali?cada, sobre listados de candidatos confeccionados por los gobiernos de los Estados miembros, por periodos de cinco años renovables, resultando preceptiva la previa aprobación del Parlamento Europeo, para que de este modo las distintas instituciones tuviesen un cierto grado de in?uencia respecto a su composición y, así, en la formación de la voluntad del conjunto.
Debemos señalar que el hecho de que cada comisario perteneciera a un Estado miembro en teoría no debía ser óbice para que defendiera los intereses de la UE y no los de su país de origen, ya que se presumía que gozaba de plena libertad e independencia en el ejercicio de sus funciones y, de hecho, en el ar tícu lo 213.2 del Tratado de la Comunidad Europea se disponía que los miembros de la Comisión «no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún Gobierno ni de ningún organismo», y «se abstendrán de realizar cualquier acto incompatible con el carácter de sus funciones»; obligación que también se dirigía a los Estados miembros, a los que se compelía a «respetar este principio y a no intentar in?uir en los miembros de la Comisión en el desempeño de sus funciones»4.
Sin embargo, tomando en consideración no sólo la cuestión de la nacionalidad, sino también el hecho de que los nombramientos fuesen llevados a cabo por los gobiernos con carácter renovable, parece que la citada independencia y, por tanto, la validez de sus actuaciones, podía verse alterada, de ahí el empeño de todos ellos en contar con el máximo número de comisarios posibles de su nacionalidad5. De hecho, la experiencia demostró que de no darse la mencionada correlación entre comisarios y Estados miembros se ganaría en integración y legitimidad democrática, tal y como se ha establecido tras la rati?cación del Tratado de Lisboa.
En segundo lugar, el Tratado de Maastricht incorporó el Protocolo sobre la ampliación de la Unión Europea, que preveía en las disposiciones relativas a la Comisión que hubiera un comisario por cada Estado
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miembro hasta que su número se viera aumentado a veintisiete. Con posterioridad a dicha ampliación, el número de comisarios debía ser inferior al de Estados miembros, pues se consideró que de lo contrario sería excesivo, correspondiendo al Consejo decidir por unanimidad su número, así como un sistema de rotación entre los representantes de cada nacionalidad, el cual se especi?caba que debía ser igualitario, en tanto que este mecanismo implicaba que habría periodos en los que varios países no contarían con ningún comisario de su nacionalidad en la Comisión.
En tercer lugar, el Tratado de Ámsterdam, en concreto en el Protocolo sobre las instituciones de la Unión Europea, disponía en su ar tícu lo 1 que el número de comisarios fuese igual al de Estados miembros, contando con un nacional de cada uno de ellos, siendo, del mismo modo que en los Tratado anteriores, designados por sus respectivos gobiernos por un periodo renovable de cinco años. No obstante, en el citado precepto se contemplaba la posibilidad de que algunos Estados miembros pudieran gozar de un segundo representante.
En cuarto lugar, el Tratado de Niza supuso un importante hito en lo que a la composición institucional comunitaria se re?ere, pues introdujo en su Protocolo sobre la ampliación de la Unión Europea signi?cativas variaciones acerca del número de representantes de cada Estado miembro en la Comisión. Una de las principales reformas consistió en limitar el número de comisarios a un único representante por cada Estado miembro, lo que supuso para los cinco grandes —Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España— perder uno de los dos con los que contaban hasta el momento. Este nuevo régimen entraría en vigor a partir del día 1 de enero de 20056y perduraría hasta el año 2.014, en el que se preveía que el número de comisarios se redujera a dos tercios del de Estados miembros7.
Más adelante, una vez que el número de Estados miembros se ampliase a veintisiete, el Tratado de Niza contemplaba, al igual que sus antecesores, un sistema de rotaciones en el que participaran todos los Estados miembros de forma igualitaria. El número exacto de comisarios y el orden de las rotaciones serían establecidos por el Congreso por unanimidad, bajo la observancia de dos reglas que vendrían a garantizar la igualdad y la equidad en las rotaciones, a saber, «la diferencia entre el número total de los mandatos que ejerzan nacionales de dos Estados miem-
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bros determinados nunca podrá ser superior a dos» y «cada uno de los cole-gios sucesivos se constituirá de forma que re?eje de manera satisfactoria la diversidad demográ?ca y geográ?ca del conjunto de los Estados miembros de la Unión»8. Este sistema favorecía a los Estados miembros más pequeños, pues les permitía ostentar la misma proporción de representatividad que los grandes.
Otra reforma sustancial introducida por este Tratado incidía sobre el sistema de elección de los miembros de la Comisión, que pasaban a ser seleccionados por órganos comunitarios en lugar de por los gobiernos de los Estados miembros como venía sucediendo hasta el Tratado de Ámsterdam, por lo que se produjo un traslado de las facultades de elección de...
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