Los instrumentos legislativos en el ámbito europeo

Autor:Beatriz Fernández Ogallar
Páginas:155-169
 
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Llegados a este punto haremos un breve resumen de los principales instrumentos para legislar, que serán los reglamentos, las directivas y las decisiones, la base jurídica sobre la que se asientan y los efectos que cada uno de ellos lleva aparejado, con especial referencia al Derecho penal.

VI1. El reglamento

El reglamento tiene carácter general, de conformidad con lo dispuesto en el ar tícu lo 249 TCE y en la actual regulación recogida en el ar tícu lo 288 TFUE, estando dotado por tanto de efectos erga omnes1, tal y como

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se indica en la Sentencia del TJUE de 16 de julio de 1956, causa 8/55, lo que conlleva que deberá estar redactado en términos generales y abstractos, respecto a lo cual también ha tenido ocasión de pronunciarse dicho Tribunal, entre otras, en la Sentencia 21 de junio de 1958, dictada en la causa 13/572.

Por otra parte, es de obligatorio cumplimiento en todos sus elementos para los Estados miembros, tal y como se estableció en el ar tícu lo 249 TCE y como se ha mantenido en su actual regulación, recogida en el ar tícu lo 288 del TFUE, a lo que se añade que regula todos los aspectos concernientes a una materia, de tal forma que no se reserva a dichos Estados miembros margen alguno de adaptación3, lo que implica que no se encuentran habilitados para aplicarlo en sus territorios nacionales de forma parcial o selectiva, sino en su integridad, aspecto que ha con?rmado el TJUE en diversos pronunciamientos, de entre los que destacan la Sentencia de 7 de febrero de 1973, dictada en el procedimiento 39/72, y la Sentencia de 7 de febrero de 1979, recaída en la causa 128/784.

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Por otro lado, el reglamento está dotado de dos vertientes de efectividad5, a saber, la vertical, que consiste en la creación de derechos y obligaciones para los Estados miembros, y la horizontal, que se trata de la instauración de los mismos derechos u obligaciones, pero dirigidos a los ciudadanos de los Estados miembros en sus interrelaciones con los nacionales de los Estados miembros restantes; derechos respecto de los que habrá de garantizarse una tutela judicial efectiva, tal y como se ha establecido en la jurisprudencia emanada del TJUE, de la que apuntamos a título ilustrativo las Sentencias de 14 de diciembre de 1971, causa 43/71, 7 de marzo de 1972, causa 84/71, 10 de octubre de 1973, causa 34/73, 26 de febrero de 1976, causa 65/756.

Pero la característica más relevante de este instrumento normativo radica en que es directamente aplicable en los diferentes Estados de la UE sin requerir suerte alguna de normativa de ejecución nacional al efecto7, con la sola excepción de que se dicten leyes complementarias

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para su detalle o desarrollo, en aplicación del ar tícu lo 249 TCE y del actual ar tícu lo 288 del TFUE, tal y como ha tenido ocasión de dictaminar el TJUE, en las Sentencias de 2 de febrero de 1977, causa 50/76, 31 de enero de 1978, causa 94/77 y 30 de noviembre de 1978, causa 31/788.

Esta aplicabilidad directa del reglamento implica que la Unión Europea se encuentre dotada de una suerte de capacidad de legislar propia e independiente respecto a los entes nacionales9, motivo por el cual no es frecuente que se utilice en materia penal, pues se estaría irrogando a efectos prácticos la potestad de legislar de forma directa en este sector del Derecho, para lo que no se encuentra facultada10, sin perjuicio de que las normas de ejecución que, en su caso, dicten los Estados miembros puedan ser de índole penal11.

VI2 La directiva

La directiva se caracteriza en primer lugar por obligar a los Estados miembros únicamente a garantizar un determinado resultado, dejando al arbitrio de cada uno de ellos la adopción de las medidas que consideren pertinentes para tal ?n, lo que implica que este instrumento legislativo

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carece de aplicación inmediata, ya que, en efecto, necesita ser transpuesta para su efectiva incorporación a los ordenamientos jurídicos estatales, en los términos que se contemplaban en los ar tícu los 249 TCE, 34 del Tratado de Maastricht, k.6 del Tratado de Ámsterdam y, en la actual regulación, en el ar tícu lo 288 del TFUE12.

Asimismo, esta particularidad ofrece a los Estados miembros la posibilidad de seleccionar para su transposición normas, civiles, administrativas o, por lo que aquí nos ocupa, penales, aunque en no en pocas ocasiones las instituciones comunitarias emiten directivas tan precisas y detalladas que apenas dejan margen de actuación a los parlamentos nacionales, lo cual puede suponer una cierta extralimitación de sus competencias13.

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En segundo lugar, la directiva, en principio, no tiene por qué tener un alcance general, en aplicación de lo dispuesto en el ar tícu lo 249 TCE y en el ar tícu lo 288 del TFUE, si bien puede tenerlo en el supuesto de estar dirigida a todos los Estados miembros14.

Por otro lado, en lo referente al modo de proceder a la transposición de las directivas por parte de los Estados miembros, si bien es cierto que tienen libertad en cuanto a los medios que empleen, no es menos cierto que dicha libertad estará sometida a que se cumplan unas determinadas exigencias de claridad y certeza que garanticen su fácil compresión y efectivo cumplimiento por parte de los destinatarios de la norma, tal y como ha establecido el TJUE en varios de sus pronunciamientos, de entre los que destacan la Sentencia de 5 de mayo de 1980, dictada en la causa 102/79, en la que se dispone que «importa que todo Estado miembro dé a las directivas una ejecución tal, que responda plenamente a las exigencias de claridad y certeza de las situaciones jurídicas queridas por tales directivas, en el mejor interés de los operadores económicos establecidos en los demás Estados miembros»15.

En este sentido, en el supuesto de que un Estado miembro no veri?que correcta y puntualmente las obligaciones relativas a los requisitos o a los plazos de transposición de estos instrumentos legislativos, podrá plan-tearse ante la jurisdicción comunitaria un recurso por incumplimiento16, e, incluso, de concretarse un perjuicio para un ciudadano podría surgir una responsabilidad patrimonial del Estado respecto al mismo17, lo que supondría una suerte de aplicación del principio de con?anza legítima, referido a que los ciudadanos europeos puedan presuponer que sus res-

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pectivos Estados miembros transpondrán correctamente el Derecho comunitario, que se establece, entre otras, en la Sentencia del TJUE de 5 de marzo de 199618.

Como presupuesto para la imposición de una eventual responsabilidad del estado legislador tanto el TJUE como la jurisprudencia española han establecido que efectivamente se haya producido un perjuicio económicamente evaluable para el particular afectado, no bastando en consecuencia las meras expectativas que pudiera ostentar, cuya acreditación en la práctica procesal puede tornarse harto compleja19.

Asimismo, una vez constatada la existencia del perjuicio, habrá de evaluarse si puede ser considerado merecedor de restitución, para lo que será determinante que sea de tal entidad que el ciudadano no tenga el deber de soportarlo. A estos efectos, se tomará en consideración que la actuación del estado haya supuesto una intromisión ilegítima en el contenido esencial del derecho, entendido como su conjunto de facultades de?nitorias, no sólo con carácter inmediato, sino también a corto y largo plazo, cuestión que igualmente presenta serios problemas de determinación en la práctica20.

Por otra parte, sin perjuicio de la obligatoriedad de la transposición descrita que, en efecto, es la norma general, el Tribunal de Justicia ha establecido que en determinadas ocasiones una directiva puede tener ciertos efectos directos21. En concreto, en materia penal, cuando una di-

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rectiva proveniente de la Unión Europea no haya sido traspuesta del parlamento del Estado miembro destinatario en el plazo otorgado al efecto por la instancia comunitaria o haya sido aplicada incorrectamente, el TJUE ha determinado que podrá tener efecto directo si concurren de forma simultánea tres circunstancias, a saber, que sus disposiciones sean claras y detalladas, de tal modo que no dejen margen de interpretación al parlamento nacional, que sea invocada en virtud del efecto vertical, esto es, por un ciudadano frente al Estado, nunca por el horizontal, y que no se encuentre sometida a condición22; respecto a lo cual resulta de especial interés la Sentencia del Tribunal de Justicia dictada en el caso Pretore di Salo, de fecha 11 de junio de 1987, 14/8623, en cuya fundamentación jurídica se dispone:

«A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha decidido en su sentencia de 26 de febrero de 1986 (Marshall, 152/84, Rec. 1986, pp. 723 y ss., especial-mente p. 737) «que una directiva no puede crear por sí misma obligaciones a cargo de un particular, y que lo dispuesto en una directiva no puede pues ser invocado como tal contra dicha persona». De una directiva no incorporada al ordenamiento jurídico interno de un Estado miembro no pueden derivarse pues obligaciones para los particulares frente a otros particulares ni, con mayor razón, frente al propio Estado».

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Acerca de esta cuestión es preciso matizar que se excluye el efecto vertical inverso, esto es, cuando la directiva se dirija al establecimiento o a la agravación de la responsabilidad penal, de tal manera que solo podrá tener efecto directo cuando sea favorable al reo, todo ello para garantizar la debida observación de los principios de legalidad, seguridad jurídica y no retroactividad de las normas penales desfavorables24. En este punto puede traerse a colación la Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de abril de 1979, dictada en el caso Ratti, 148/78, en la que se establece25:

19 ...Este Tribunal de Justicia, en reiterada jurisprudencia y, más recientemente, en su sentencia de 1 de...

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