Las interacciones constitucionales del Mercado único: la superación del Mercado común

• Author: Josu de Miguel Bárcena
• Pages: 39-59

Contenidos

• 1. Mercado común, Estado social y dualismo constitucional.
• 2. La crisis económica de ayer y de hoy: el impacto en el proceso de integración europea.
• 3. Las invasiones del mercado y la integración de niveles constitucionales: la formación de una constitución económica europea.

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1. Mercado común, Estado social y dualismo constitucional

El derecho de la economía, el de las relaciones industriales o la cada vez mayor incidencia de la normativa comunitaria en las políticas sociales nacionales, no han pasado desapercibidos para los diferentes estudiosos del tema comunitario . Sin embargo, en no pocas ocasiones los enfoques han presentado una naturaleza sectorial y han delegado tales cuestiones a los expertos de las disciplinas jurídicas sustantivas (o materiales) . Para tener una visión más amplia, resulta necesario recurrir de nuevo a la teoría de la constitución económica, que sin duda ofrece una explicación más amplia del establecimiento de interdependencias entre el derecho público, la delegación de competencias económicas en la esfera europea y la atribución de la política social a los Estados miembros . Y es que donde se agota la constitución económica, comienzan los enfoques del derecho económico que tratan de aplicar las nuevas

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formas de gobernanza que muchas veces terminan por cuestionar la idea de una forma de gobierno limitada por el derecho y vinculada al principio de legalidad .

Estas líneas generales nos deben permitir, brevemente, abordar cómo se ha ido articulando históricamente el gobierno de la economía en la UE desde una perspectiva material . Aunque privatista, quizá uno de los mejores esfuerzos en tratar de abordar la tensión entre el Estado del bienestar y las “invasiones del mercado” planteadas por el proceso de integración, ha sido el de Christian Joerges, que sin entrar en cuestiones de legitimidad, denuncia con claridad las contradicciones del supuesto gobierno económico multinivel⁴⁰. En todo caso, la historia de la constitución económica europea está muy bien documentada, y en parte a ella nos referiremos a continuación⁴¹.

En ocasiones se pierde de vista el dato de que el proceso de integración europea surge al albor del Estado constitucional que tras la II Guerra Mundial trata de lograr un mejor equilibrio entre los riesgos de una economía excesivamente liberalizada y la protección social de sus ciudadanos . Es decir, los avatares del Estado social (o del bienestar) estuvieron fuertemente vinculados a la suerte de la Comunidad Europea que aparece a comienzos de la década de 1950 . La crisis de 1929 demostró que un mercado sin reglas institucionales claras era una rémora para la distribución de bienes económicos, pero sobre to-

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do era una barrera insalvable para la redistribución de la riqueza . Y sin redistribución de la riqueza no hay posibilidad de construir una forma de poder basada en la justicia y el bienestar social .

Ahora bien, nada nuevo señalamos si recordamos a la inversa que el Estado del bienestar keynesiano contribuyó a la funcionalidad del propio mercado, más allá de la imposición de las reglas institucionales básicas que antes mencionábamos: en el ámbito económico, con intervenciones dirigidas a aumentar la productividad (construcción de infraestructuras, mejoras en los transportes, innovación en las comunicaciones o avances en tecnología) y a evitar la sobreacumulación del capital (gastos del Estado y de la propia ciudadanía mediante el acceso a las prácticas del consumo de masas) . En el ámbito social, los poderes públicos ayudaron a costear la reproducción de la fuerza de trabajo (actuaciones del Estado en materia de sanidad, seguridad o asistencia social) y su propia cualificación (enseñanza y formación profesional)⁴².

En parte, la aparición de la UE tiene que contextualizarse en la necesidad de asegurar una expansión del propio mercado, que asegure y estabilice las políticas del bienestar de los Estados miembros⁴³. Para ello, el Tratado de Roma (que creó el Tratado de la Comunidad Europea) estableció una serie de objetivos y principios generales,

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que mediante la concreción técnica de una serie de medidas iba a permitir la realización de un mercado común .

Con el mercado común, principal objetivo del Tratado de Roma, se pretendía liberalizar en la mayor medida posible los intercambios de bienes y servicios entre Estados miembros, mediante la realización de tres objetivos: la consecución de una unión aduanera, es decir, la supresión de los derechos de aduana entre estos Estados y el establecimiento de un arancel común; la supresión de las restricciones cuantitativas para conseguir la libre circulación de mercancías y trabajadores; y la liberalización de las actividades relacionadas con los servicios, entre ellas, lógicamente, las de capital . El programa fue ejecutado de forma desigual . Algunos objetivos se alcanzaron durante los primeros años y antes del final del período de transición (1 de enero de 1970) . Este fue el caso de la unión aduanera propiamente dicha, completada el 1 de julio de 1968, la libre circulación de los trabajadores asalariados, que permitía a cualquier nacional de un Estado miembro desplazarse libremente con su familia a otro Estado miembro para ejercer una actividad asalariada, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado y la armonización fiscal que proporcionó la generalización del IVA (1970) .

Sin embargo, los demás objetivos siguieron pendientes; ni siquiera pudieron alcanzarse durante los quince años siguientes . Así, a mediados de los años ochenta no se había conseguido reducir de forma sustancial las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, es decir, las reglamentaciones técnicas nacionales relativas a los productos . Es más, éstas incluso habían aumentado debido a las dificultades económicas reinantes . La libre circulación de servicios, tanto en forma de libre

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prestación transfronteriza como de libre establecimiento en otro Estado miembro, sólo se había alcanzado (salvo en el caso de determinadas profesiones como la médica) en forma de no discriminación nacional: en la práctica, seguía obstaculizada por las reglamentaciones nacionales que los trabajadores debían respetar para ejercer en otro país y que diferían mucho de un Estado a otro . Por último, la liberalización de los intercambios de mercancías y de servicios resultaba limitada por la persistencia de prácticas anticompetitivas ejercidas por las autoridades públicas (derechos exclusivos de producción o de prestación, ayudas estatales) . En realidad, todos estos obstáculos a los intercambios se traducían en el mantenimiento práctico de las fronteras: en su forma física (control de personas y bienes en las oficinas de aduana interiores), técnica (reglamentaciones nacionales de diversa índole) y fiscal (mantenimiento de impuestos indirectos y tasas muy diversas que requerían trámites transfronterizos lentos y costosos) .

Esta falta de realización del mercado común entrañaba un coste económico considerable . Este coste, que se llegó a llamar el “coste de la no Europa”, fue objeto de un estudio exhaustivo de la Comisión (“Informe Cecchini”), que se presentó en marzo de 1988: las pérdidas se evaluaban entonces en aproximadamente un 4,25% y hasta un 6,5% del PIB de la Comunidad . Este estancamiento del proceso de realización del mercado común puede achacarse en gran medida a la selección del método de armonización legislativa detallada para eliminar los obstáculos creados por las reglamentaciones técnicas nacionales, cuando dicha armonización resultaba sumamente difícil de obtener en las decisiones del Consejo, ya que, en la gran mayoría de los ámbitos afectados, seguían requiriendo la unanimidad .

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A pesar de todo lo dicho, prácticamente las tres primeras décadas de existencia de las Comunidades Europeas pueden incluirse en la “edad de oro” del “siglo corto” tan magistralmente descrito por el historiador Eric Hobsbawm⁴⁴. Según éste, desde la derrota de las potencias fascistas y sus aliados hasta el final del ciclo largo de expansión económica de la posguerra, se desarrollaron los sistemas de protección social en los países capitalistas avanzados, acabó el colonialismo, se produjo el largo equilibrio entre superpotencias que caracterizó la “guerra fría” y se aceleró el avance tecnológico . Lo más importante es que, asociado al nuevo ciclo demográfico y de acumulación, tuvo lugar una trascendental transformación en las condiciones de vida de una gran parte de los habitantes del planeta, pero particularmente en Europa, Estados Unidos y Japón .

Dejando al margen estas cuestiones generales, resulta claro que la propia configuración de las relaciones constitucionales entre los Estados miembros y la UE, durante el periodo descrito, favorecieron el periodo de estabilidad institucional y desarrollo económico del proyecto de integración . Las fronteras no desaparecieron, pero se reconfiguraron, haciéndose más porosas y permitiendo la emergencia de una cierta movilidad de ciudadanos nacionales en tanto que ciudadanos transnacionales . Los gobiernos tenían un control relativo sobre el traspaso de poderes informal que pudiera estar ocurriendo a favor de la Comunidad, gracias a la posición central que ocupaba el Consejo de Ministros y al dominio que ejercían sobre

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el proceso político comunitario⁴⁵. Se esperaba, en fin, a realizar las correspondientes ampliaciones (sobre todo del Reino Unido) para poner en marcha las transformaciones que permitieran reinterpretar funcionalmente aquellos aspectos de los Tratados originarios que hacían pensar en la unidad política europea⁴⁶.

Esta primera fase del gobierno económico comunitario se caracterizó por la imposición de lo que se denominan como tesis ordoliberales, próximas a la economía social de mercado surgida en el periodo de entreguerras en Alemania, y puestas en marcha con diferentes matices en aquel país tras el...