Le istituzioni dell'Unione europea
| Author | Villani, Ugo |
| Pages | 113-188 |
CAPITOLO V
LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
1. Quadro generale delle istituzioni e degli organi
L’Unione europea dispone di un’ampia e articolata struttura organizzativa la
cui azione è diretta a perseguire i suoi obiettivi. Più precisamente, come dichiara
«a promuoverne i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli
dei suoi cittadini e quelli degli Stati membri, garantire la coerenza, l’efficacia e
la continuità delle sue politiche e delle sue azioni».
La regolamentazione relativa alla composizione, al funziona mento, alle com-
petenze e ai poteri dei diversi organi è ripartita tra il Trattato sull’Unione europea
e quello sul funzionamento dell’Unione europea. Alla luce del citato art. 13, par.
1, 2° comma, TUE rileviamo, anzitutto, che alcuni organi, di fondamentale impor-
tanza nella vita dell’Unione europea, sono definiti “istituzioni”. Essi sono, attual-
mente, il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione
europea, la Corte di giustizia dell’Unione europea, la Banca centrale europea, la
Corte dei conti. Tale qualifica non ha solo un valore di prestigio, ma determina
anche alcune conseguenze giuridiche, poiché talune disposizioni dei Trattati si
riferiscono espressamente alle istituzioni e non agli altri organi. Per esempio, l’art.
265 TFUE attribuisce la legittimazione a proporre ricorsi “in carenza” (Cap. VIII,
par. 15) dinanzi alla Corte di giustizia alle “istituzioni dell’Unione” (nonché agli
Stati membri e, a certe condizioni, alle persone fisiche e giuridiche); analoga-
mente, l’art. 340, 2° comma, TFUE stabilisce l’obbligo dell’Unione di risarcire i
danni cagionati dalle sue istituzioni (oltre che dai suoi agenti nell’esercizio delle
loro funzioni) (Cap. VIII, par. 16). Anche nello Statuto della Corte di giustizia,
stabilito con un Protocollo separato, il n. 3 (art. 281 TFUE), quindi costituente
istituzioni, come l’art. 40, 1° comma, il quale dispone che le istituzioni (come gli
Stati) possono intervenire nelle controversie proposte alla Corte, senza necessità
di allegare un proprio interesse alla soluzione della controversia. Ulteriori dispo-
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sizioni relative alle istituzioni riguardano la loro sede (art. 341 TFUE) e il regime
linguistico (art. 342 TFUE). Tali norme sono applicabili solo nei riguardi delle
esclusi gli altri organi (salva la possibilità di un’interpretazione più liberale da
parte della Corte di giustizia).
Notiamo che, con il Trattato di Lisbona, il Consiglio europeo, formato dai mas-
simi vertici degli Stati membri, i Capi di Stato o di governo (nonché dal Presidente
dello stesso Consiglio e da quello della Commissione), è inserito per la prima volta
tra le istituzioni dell’Unio ne. Malgrado ciò esso resta in una posizione a sé, in qual-
che misura al di sopra, sul piano politico, rispetto alle altre istituzioni, poiché esso
assume le decisioni fondamentali concernenti lo sviluppo dell’azione europea e
dello stesso processo d’integrazione europea. Non mancano, peraltro, contatti con
altre istituzioni, particolarmente con il Consiglio, anch’esso formato dai rappresen-
tanti degli Stati membri, ma a livello (inferiore) dei ministri. Esso inoltre, come ve-
dremo (oltre, par. 6), adotta anche atti formali, sul piano giuridico, non solo orienta-
menti o deliberazioni di natura politica. Le sue funzioni, particolarmente significative
nella PESC, sono prevalentemente disciplinate nel Trattato sull’Unione europea.
Le successive tre istituzioni, il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commis-
sione, sono rappresentative, rispettivamente, dei cittadini degli Stati membri, dei
loro governi, dell’interesse unitario dell’Unione. Si tratta, quindi, di istituzioni lato
sensu politiche destinate, in base ai Trattati, a collaborare e a interagire nel quadro
delle più importanti funzioni, quali la funzione normativa (e, più in generale, deci-
sionale), l’appro va zione del bilancio, la conclusione di accordi internazionali. In
proposito il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea detta una disciplina
dettagliata concernente i procedimenti di formazione della volontà dell’Unione
nelle suddette funzioni, stabilendo il ruolo e le competenze di ciascuna di tali isti-
tuzioni. Detti procedimenti, proprio perché ad essi partecipano sia il Parlamento
che il Consiglio e la Commissione, sono chiamati procedimenti interistituzionali.
Ad essi dedicheremo uno specifico esame (Cap. VI), dopo avere illustrato la strut-
tura, il funzionamento e i compiti delle singole istituzioni politiche. Sin d’ora, pe-
raltro, vale la pena di rammentare che i loro rapporti, per un verso, devono corri-
spondere a quel principio di leale collaborazione che, stabilito originariamente
nelle relazioni tra gli Stati membri e la Comunità, è stato esteso dalla Corte di giu-
stizia anche ai rapporti tra le istituzioni e, infine, recepito nell’art. 13, par. 2, TUE
(Cap. III, par. 8); per altro verso, devono conformarsi al riparto di competenze tra
le stesse istituzioni stabilito dalle disposizioni dei Trattati, riparto dal quale emerge
– come la Corte ha più volte affermato – un principio di equilibrio istituzionale. Il
rispetto di tale principio è essenziale nello svolgimento dei rispettivi ruoli delle tre
istituzioni politiche ed è sottoposto al controllo della Corte di giustizia. Particolar-
mente eloquente, in proposito, è la sentenza del 22 maggio 1990, causa C-70/88,
Parlamento c. Consiglio:
«Queste prerogative [del Parlamento] costituiscono uno degli elementi
dell’equilibrio istituzionale voluto dai Trattati. Questi hanno infatti instaurato un
Le istituzioni dell’Unione europea 115
sistema di ripartizione delle competenze fra le varie istituzioni della Comunità
[oggi dell’Unione] secondo il quale ciascuna svolge una propria specifica fun-
zione nella struttura istituzionale della Comunità e nella realizzazione dei com-
piti affidatile.
Il rispetto dell’equilibrio istituzionale comporta che ogni istituzione eser-
citi le proprie competenze nel rispetto di quelle delle altre istituzioni. Esso
impone altresì che possa essere sanzionata qualsiasi eventuale violazione di
detta regola».
Il principio dell’equilibrio istituzionale, come osserva la Corte, ha una piena
valenza sul piano giuridico. Non solo esso determina l’illegittimità degli atti
adottati in sua violazione, ma – nel caso della sentenza appena citata – l’esigenza
di garantire in via giudiziaria il rispetto del principio in esame indusse la Corte di
giustizia a rico noscere la legittimazione del Parlamento europeo ad impugnare
un atto dinanzi alla stessa Corte, anche se unicamente al fine di difendere le pro-
prie prerogative, benché, all’epoca, il Trattato sulla Comunità economica euro-
pea non attribuisse al Parlamento una siffatta legittimazione.
Le altre istituzioni si caratterizzano per la piena indipendenza, trattandosi di
istituzioni giudiziarie, la Corte di giustizia, dell’autorità monetaria, la Banca cen-
trale europea, o di controllo dei conti, la Corte dei conti.
L’apparato dell’Unione europea comprende, inoltre, il Sistema europeo di
banche centrali (SEBC), costituito dalla Banca centrale eu ropea e dalle banche
centrali nazionali (art. 282 TFUE), nonché altri or ga ni bancari, quale la Banca
europea per gli investimenti, la quale, peral tro, ha una spiccata autonomia ed è
dotata di una propria per so nalità giuridica (art. 308 TFUE) e di una propria strut-
tura organizzativa.
chiara, infatti:
«Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sono assistiti da un
Comitato economico e sociale e da un Comitato delle regioni, che esercitano
funzioni consultive».
Analoghi organi, con funzioni consultive in specifiche materie, sono previsti da
varie disposizioni dei Trattati, come il Comitato di cui all’art. 99 TFUE in materia
di trasporti e il Comitato per l’occupazione (art. 150 TFUE), nonché il Comitato
economico e finanziario, avente, oltre a compiti consultivi, gli ulteriori compiti
indicati dall’art. 134 TFUE. Di un altro organo, caratterizzato da piena indipen-
denza, il Mediatore europeo, ci siamo già occupati (Cap. IV, par. 5). Nell’ambito
della politica estera e di sicurezza comune (PESC), comprese le operazioni, anche
militari, di gestione delle crisi, va ricordato il Comitato politico e di sicurezza pre-
visto dall’art. 38 TUE, il quale svolge funzioni di controllo della situazione inter-
nazionale, funzioni consultive nei riguardi del Consiglio e dell’Alto rappresentante
per gli affari esteri e la politica di sicurezza (oltre, par. 13), funzioni di controllo
sull’attuazione delle politiche in materia, nonché, sotto la responsabilità del Consi-
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