La lucha contra la corrupción desde una perspectiva supranacional

• Author: Bárbara Huber
• Profession: Instituto Max Planck de Derecho Internacional

La lucha contra la corrupcin desde una perspectiva supranacional^*

1. INTRODUCCIÓN

   Que la corrupción es considerada hoy en día como un gran problema social que puede poner en peligro la estabilidad y la seguridad de las sociedades, amenazar el desarrollo social, económico y político y arruinar el valor de la democracia y la moral, es algo ya sabido. Esto vale a escala nacional como internacional. Debido al incremento de la globalización en los mercados, la prestación de servicios y los bienes y las personas que se encuentran vinculadas a la globalización e internacionalización de las actividades criminales, la dimensión internacional de la corrupción adquiere importancia.

   Por lo tanto, en ambos niveles, tanto el nacional como el internacional, la lucha contra la corrupción adquiere prioridad y requiere de un esfuerzo colectivo, así como el intercambio de información y en cierto grado una estandarización en la práctica. El esfuerzo conjunto a escala internacional se muestra indispensable para luchar contra la delincuencia y favorecer así la responsabilidad, la transparencia y el Estado de Derecho.

   A partir de la década de los noventa la corrupción ha dejado de ser un fenómeno que solo se verifique en países ajenos. Desde la apertura del centro y este de Europa y el acceso a los nuevos mercados y también al rápido desarrollo de las tecnologías, especialmente en el ámbito de las telecomunicaciones, los europeos debieron reconocer que ellos mismos eran los actores, y Europa el escenario, donde sucederían actos de corrupción. Se puso entonces de manifiesto que la corrupción influyó negativamente en las posibilidades de tener relaciones comerciales en otros países; dictadores corruptos como Mobuto, Marcos o Suharto, fueron conocidos como una barrera para el comercio pues dificultaron la entrada a mercados muy interesantes. De pronto se comprendió en Europa la razón por la que los E.U.A quisieron ya en 1997 con su Foreign Corrupt Practices Act (reformada en 1988) difundir a nivel mundial no solo razones morales o fortalecer su hegemonía económica cuando obligaron a sus empresas a concertar contratos sin sobornos.

   El legislador norteamericano fue, por consiguiente, el precursor de utilizar un criterio riguroso contra el soborno y la corrupción, y tras los casos de Watergate y Lockhead aprovechó la oportunidad para modificar la política de los Estados Unidos de Norteamérica en contra de la corrupción, jugando quizás en cierta medida un rol la conciencia de responsabilidad en las propias empresas¹.

   Los Estados Unidos de Norteamérica urgieron entonces a una internacionalización de los postulados fundamentales de su propia legislación, sin cuyo reconocimiento mundial y mismo tipo de reglas en otras naciones industrializadas significaría un gran inconveniente de tipo económico para la economía norteamericana. Una coalición formada por organizaciones internacionales, gobiernos, bancos de desarrollo, sindicatos, círculos comerciales y organizaciones no gubernamentales (ONGs) tuvo también su influencia en Europa. Esto tuvo como consecuencia el rápido desarrollo de programas y estándares intergubernamentales en muchos gremios durante la segunda mitad de los años 90 y trajo un cambio definitivo en la postura del mundo comercial en contra de la corrupción.

   Son muchos los instrumentos jurídicos internacionales que se han creado desde 1994 y que actualmente se encuentran en proceso de ser ratificados en los parlamentos europeos y en otros ámbitos geográficos, o que incluso forman ya parte del ordenamiento jurídico de algunos países: aquí se señalan sólo algunos de los más importantes de entre los 21 acerca de los cuales ya se ha llegado a un acuerdo:

   - La convención interamericana contra la corrupción, "Inter-American Convention against Corruption" de 1996;

   - La organización para la cooperación y el desarrollo económico, "Organization for Economic Cooperation and Development" (OECD)² de 1997;

   - La convención jurídico-civil y penal contra la corrupción del Consejo de Europa de 1999;

   - La convención de la Unión Europea sobre la protección de los intereses financieros de la UE de 1995 y los dos protocolos (acerca de la corrupción publica);

   - La convención de la Unión Europea para la lucha contra el cohecho de funcionarios de la CE o de funcionarios de los Estados miembros de 1997;

   - Las disposiciones comunes de la Unión Europea contra la corrupción en el sector privado de 1998;

   - Las resoluciones de los Estados miembros contra la corrupción de 1996.

   En lo que sigue quiero realizar un breve repaso sobre los instrumentos internacionales hasta ahora señalados y la situación de su transformación en Derecho nacional (II), posteriormente, comparar los aspectos más importantes del contenido de sus disposiciones (III), y comentar finalmente las múltiples formas que existen en este interesante ámbito de las estrategias mundiales para combatir un fenómeno criminal y moral.

2. VISIÓN GENERAL SOBRE LAS RESOLUCIONES E INICIATIVAS INTERNACIONALES

   En la primera mitad de los años noventa el congreso americano urgió a otros Estados a sancionar la corrupción en el ámbito comercial. Ya en 1977 con la Foreign Corrupt Practices Act prohibieron los Estados Unidos a las empresas nacionales corromper a servidores públicos en otros países y con ello introdujeron por primera vez un componente en la política criminal internacional que hasta ese momento estaba al servicio de bienes jurídicos nacionales. Ahora se pretendía que otros países se adhiriesen a esta política. Desde el punto de vista cronológico, el primer resultado de esta política fue la Convención Interamericana contra la corrupción.

   A. Convención Interamericana contra la corrupción

   Este convenio internacional fue alcanzado en 1996 y va mas allá del acuerdo básico sobre la punibilidad del cohecho pues incluye el "enriquecimiento ilegítimo" que consiste en un aumento repentino de los bienes de un funcionario cuya procedencia no puede aclarar y que por ello es punible. En cuanto al contenido crea un compromiso entre las dos partes, en materia de ayuda judicial y extradición para los intereses latinoamericanos y, del lado norteamericano, la exigencia de criminalizar el cohecho activo en el ámbito del comercio supranacional. La convención entro en vigor en 1997, pero hasta ahora no tiene mecanismos para demostrar su eficacia.

   B. La convención OECD para combatir el soborno de servidores públicos extranjeros en el marco de las transacciones comerciales a escala internacional (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions) ³

   Un especial avance de la política norteamericana en el ámbito de la criminalidad económica (tras muchos años de discusión con sus colegas europeos) referente al soborno internacional fueron las recomendaciones de mayo de 1997⁴ y el acuerdo de los miembros de la OECD sobre el texto de la convención en el mes de noviembre de 1997⁵. La llegada a un acuerdo fue una muestra del creciente reconocimiento de la comunidad internacional sobre la necesidad de contener la corrupción no sólo en los países exportadores de capital sino también en los países en vías de desarrollo. Una parte importante en este proceso fue el banco mundial, cuya participación en la discusión acerca de la convención fue muy activa y apoyó la iniciativa de la OECD.

   El concepto de la OECD fue claramente influido por la política del fair-trade norteamericana a partir del FCPA de 1977: se quería reducir la afluencia de medios financieros corruptos en determinados mercados así como en agrupaciones específicas mediante la amenaza de sanción a los sobornadores y a quienes cooperaban con ellos. Al mismo tiempo se llegó a un acuerdo básico sobre prevención que sin embargo sólo es un asunto de recomendaciones y no objeto de la convención. En cierto sentido se trata de una medida unilateral de incriminación que debiera comprometer la punibilidad de los actores, pero no necesariamente. La OECD no buscaba intervenir en la soberanía de terceros Estados amenazando con una pena a sus funcionarios, sino tan sólo aprehender a los sujetos activos. De otro lado la Convención se ocupa sólo de actos de corrupción directa a gran escala y no contempla la entrega de sobornos.

   Es importante que todo el sistema se fundamenta en un mismo marco político, un plan temporal, así como en una evaluación sistemática y organizada de ejecución, legislación y praxis.

   Entretanto, 35 Estados de todo el mundo han ratificado la convención de la OECD y han contemplado en la legislación penal la punibilidad del cohecho activo de funcionarios extranjeros: en Europa son (hasta el mes de febrero de 2002) 22 países: Bélgica, Bulgaria, la República Checa, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Islandia, Italia, Irlanda, Luxemburgo. Austria, Países Bajos, Noruega, Polonia, Portugal, Eslovaquia, Eslovenia, España, Suecia, Suiza, Turquía, Gran Bretaña, y Hungría.

   Fuera de Europa ha sido ratificado por: Argentina, Australia, Chile, Canadá, Japón, Brasil, Corea, México, Nueva Zelanda y los Estados Unidos de Norteamérica (aun no en vigor en) Brasil, Chile, Eslovenia y Turquía.

   Para la OECD es importante la valoración de la ejecución de los fundamentos de la Convención a través de una autoevaluación y la evaluación mutua. El control y la evaluación de los resultados por otros países miembros (peers) significa en cierta forma ejercer presión sobre los demás integrantes. Mediante el método de la Financial Action Task Force se ha alcanzado un alto grado de eficacia en el ámbito del blanqueo de capitales y se ha logrado en tan sólo cinco años un estándar común a escala mundial.

   C. Instrumentos de la Unión Europea

   La Unión Europea no actúa de forma global sobre los países socios, sino de forma limitada. No tiene facultades para dictar normas de carácter penal, sino que para estos fines debe servirse siempre del legislador nacional. Éste debe trasladar al Derecho penal interno los instrumentos...