La directiva marco de aguas y los problemas de su transposición en los estados miembros
| Author | Adela M. Aura/Larios de Medrano |
| Pages | 93-126 |
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La acción comunitaria en materia de aguas comienza a desarrollarse a partir de los años 70 y desde aquellos momentos hasta ahora el conjunto de normas adoptadas ha ido creciendo en número, pero también en complejidad1. De entre la legislación medioambiental comunitaria es en la protección de los recursos hídricos donde se presenta el conjunto más numeroso,
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más elaborado y más complejo de normas jurídicas. Sin embargo, no existe realmente una política comunitaria de aguas hablando estrictamente, sino que lo que existe es una política comunitaria del medio ambiente en donde la protección de las aguas representa uno de los elementos prioritarios a considerar, a pesar de que en algunos documentos comunitarios se haga referencia específicamente a este concepto, como por ejemplo, en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento sobre «La política de aguas de la Comunidad Europea»2o en la Directiva 2000/60/CE por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas3.
Durante la vigencia del V Programa de acción medioambiental se elabora la Directiva más significativa en materia de aguas en el proceso de construcción comunitario. Esta Directiva abre unas perspectivas nuevas para el desarrollo de la política de aguas en la Comunidad y constituye un nuevo estadio en la construcción de esta política comunitaria, pues implica la racionalización de todo el conjunto legislativo que existía hasta este momento que era un grupo normativo fragmentado; la nueva norma, por el contrario, ofrece un enfoque integrado y global y va a permitir que en estos años la Comunidad lleve a cabo una completa renovación de su política de aguas. Además, la Directiva marco de aguas (DMA) reconoce que la política comunitaria de aguas, al igual que toda la política medioambiental comunitaria, debe ser una política horizontal que afecte a
(…) otros ámbitos políticos comunitarios, tales como las políticas en materia de energía, transporte, agricultura, pesca, política regional y turismo
, tal como indica el punto 16 de su preámbulo.
La DMA realiza, pues, una aproximación a la gestión de las aguas comunitarias que, en nuestra opinión, confluye en la idea general de globalidad, de integridad de las aguas, que es el centro de esta norma. Lo dicho se deduce del contenido de la primera disposición de esta norma; efectivamente, el ar tículo 1.a) habla de prevenir todo deterioro adicional, proteger y mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos, terrestres y humedales directamente dependientes de los ecosistemas acuáticos.
La DMA parte de una idea fundamental, que es la de que las diferentes partes del ciclo hidrológico se encuentran interconectadas, relacionadas, y no solamente en lo que se refiere a las aguas propiamente dichas, sino que esta relación implica también los ecosistemas que las rodean, el clima, etc. y que esa conexión que existe naturalmente no puede romperse de manera artificial. En consecuencia, los distintos componentes no pueden ser regulados de
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manera aislada y así, en contraste con el enfoque sectorial que caracterizaba la legislación anterior, la Directiva marco propone un nuevo enfoque.
La Directiva que comentamos tiene como objetivo crear un marco legislativo coherente, global y transparente en la gestión de las aguas comunitarias con el fin de protegerlas y darles un uso sostenible. Con este objetivo, deroga varias de las directivas adoptadas a lo largo de los treinta años anteriores y para ello establece unos períodos transitorios de siete y trece años tras su entrada en vigor, que tuvo lugar el día de su publicación en el DOCE, el 22 de diciembre de 2000 (las medidas a derogar en estos plazos se recogen en el artículo 22 de la Directiva marco4). Pero el objetivo final se fija en 2015 y requiere a los Estados miembros para que en esa fecha todas sus aguas tengan, al menos, un «buen estado ecológico y químico». Este objetivo es sumamente ambicioso y, en la práctica, significa dejar de considerar a los ríos
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como «canales que transportan agua» o los acuíferos como «almacenes de agua» que no tienen ninguna relación con ríos y humedales.
En este sentido, podemos distinguir entre las disposiciones de la Directiva varias aproximaciones a la gestión de las aguas comunitarias que, en nuestra opinión, aún partiendo de distintos puntos de vista, confluyen en la idea general de globalidad, de integridad de las aguas, que es el centro de esta norma. En primer lugar, existe una aproximación «ecosistémica» o ecológica5 ya que el artículo 1.a) habla de prevenir todo deterioro adicional, proteger y mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos, terrestres y humedales directamente dependientes de los ecosistemas acuáticos. Así, las preocupaciones no se centran en un uso concreto del agua, o en un tipo concreto de agua (dulce o salada) sino que se tiene en cuenta una zona amplia de un determinado territorio y se aplican a esa zona las disposiciones medioambientales sin acepción concreta, en principio (aunque en algunos casos se hagan especificaciones para zonas determinadas6) y por ello, el ámbito de aplicación comprende tanto las aguas superficiales como las de transición, las aguas costeras y las subterráneas, por lo que constituye una visión novedosa incluso entre las legislaciones nacionales7que normalmente tratan de forma separada las aguas dulces y las saladas.
Las definiciones de cada uno de los tipos de agua se encuentran clara-mente especificadas en el artículo 2 de la Directiva, dedicado íntegramente a esta labor. Respecto a la definición de aguas superficiales hay que señalar que el concepto de aguas territoriales desaparece del texto definitivo de la Directiva marco, aunque si se encontraba en los documentos preparatorios8;
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aparece casi exclusivamente en la definición de las aguas superficiales y continentales, pero es un concepto clave; en todo caso son aguas marinas, lo que está claro si acudimos al Convenio de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, firmado en Montego Bay el 10 de diciembre de 19829que define las dimensiones del mar territorial de un Estado haciendo referencia a un concepto utilizado por la Directiva: la línea de base, que normalmente es la línea de bajamar a lo largo de la costa, tal y como aparece fijada en las cartas reconocidas oficialmente por cada Estado ribereño10.
Respecto de las aguas costeras, hay que señalar que esto es una innovación de esta Directiva y una de las razones de tal inclusión es que, en primer lugar, como ya hemos reiterado, el principio de integración juega un importante papel en esta norma comunitaria y, en segundo lugar, había algunas delegaciones especialmente interesadas en que las aguas saladas estuvieran dentro del campo de aplicación de esta Directiva, con el objeto de cubrir las obligaciones recogidas en los acuerdos internacionales11.
En cuanto a las aguas subterráneas, la definición no planteó ningún problema en las negociaciones y la que se estableció en los documentos de traba-
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jo pasa sin cambios al texto definitivo12. Sin embargo, hay que hacer notar que las aguas subterráneas no son siempre unidades fácilmente identificables, ni siquiera en la Directiva queda clara su pertenencia o no al concepto de cuenca hidrográfica que luego trataremos13.
Así, el campo de aplicación de esta Directiva es mucho más amplio que el de otras normas comunitarias sobre gestión del agua, ya que incluye el medio marino y las aguas dulces, como acabamos de constatar. En este sentido, aparece la noción de masa de agua, que servirá para ayudar a disociar los distintos elementos del medio acuático14, incluyendo todos los recursos hídricos disponibles en el territorio comunitario, no sólo los naturales, sino también los creados por la actividad humana de modo artificial, lo que añade otro elemento novedoso al campo de aplicación de la Directiva marco, puesto que hasta el momento las Directivas de aguas se habían ocupado de masas de agua de origen natural15.
En todo caso, podemos decir que es una visión novedosa de la gestión de las aguas, incluso desde el punto de vista de las legislaciones nacionales de los diferentes Estados miembros que, en general, trataban separadamente las aguas dulces y las saladas, cosa que ocurría, por ejemplo, en la legislación española.
El concepto de «cuenca hidrográfica» comprende todos los elementos de un sistema hidrográfico y está en la base de acuerdos internacionales de carácter sectorial como el Tratado del río Níger de 1964, el Tratado sobre la cuenca del río Senegal de 1975 o el Tratado sobre la cuenca del Río de la
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Plata de 1969. Es un concepto, sin embargo, criticado por la Comisión de Derecho Internacional y por los Estados miembros de Naciones Unidas en los trabajos de codificación sobre la Convención de Nueva York de 199716.
La Directiva también incluye la definición de «subcuenca» que, lógicamente, será una parte de una cuenca, cuyo final será un punto de un curso de agua, generalmente un lago o una confluencia de ríos –hay que...
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