El mercosur y la unión europea: ¿qué queda del poder normativo?
| Author | María de los Ángeles Contreras Cortés, Philippe de Lombaerde, Ana Letícia Sampaio |
| Pages | 303-332 |
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Capít ulo 10.
EL MERCOSUR Y LA UNIÓN EUROPEA:
¿QUÉ QUEDA DEL PODER NORMATIVO?
María de los Án geles Contreras Cortés*
Philipp e de Lombaerde**
Ana Letíci a Sampaio***
A
partir del caso de estudio del Mercosur, este capítulo tiene
como objetivo contribuir a los estudios sobre la inuencia
de la Unión Europea (UE) en el regionalismo latinoamericano.
La pregunta central es cómo la UE ha buscado reproducir su mo-
delo de integración en América del Sur, particularmente en la di-
mensión político-institucional. Para responder a este interrogante
las reexiones de este capítulo se basan en la noción de poder
normativo del modelo europeo de integración regional. Después
de presentar de manera concisa el signicado de estos términos,
con base en documentos de la Comisión Europea abordamos la
promoción europea de la integración regional en América Latina,
precisamos los objetivos de la asistencia de la UE al Mercosur y la
* M.A. en Relaciones Internac ionales, antigua practica nte en el Instituto
de Estudios Comparativos de Integración Regional de la Universidad
de las Naciones Unidas.
** Investigador Seniro As ociado del Instituto de Estudios Comparativos
de Integración Regional de la Universidad de las Naciones Unidas.
*** M.A. en Estudios Políticos y Administrativos Europeos, antigua
practicante en el Instituto de Estudios Comparativos de Integración
Regional de la Universidad de las Nac iones Unidas.
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
cooperación europea comunitaria para el desarrollo institucional del bloque
suramericano, entre 1992 y 2012. Finalmente, presentamos algunas re-
exiones sobre la evolución del poder normativo de la UE en las dinámicas
de Mercosur en los últimos años y sobre su evolución posible en los años
que vienen1.
El modelo europeo de integración regional y el poder
normativo de la UE
El término “modelo” de integración regional de la UE se reere al
conjunto de reglas, normas, órganos, políticas y procesos por los cuales
funciona como entidad política. El modelo de integración de la UE
comprende tres dimensiones: legal-institucional, económica y política
(Claeys & Sindzingre, 2003). La dimensión legal-institucional del modelo
de integración de la UE está formada por las instituciones comunes de
carácter supranacional (Comisión, Parlamento, Consejo, Corte Europea
de Justicia) su legislación armonizada (tratados constitutivos, reglamentos,
leyes) y sus políticas comunes (Claeys & Sindzingre, 2003). El alto grado de
institucionalización y armonización sectorial constituye una característica
primordial del modelo europeo de integración.
La segunda dimensión del modelo de la UE es la política, construida
por lo que Ian Manners (2002) ha denido como “bases normativas” sobre
las cuales las políticas comunes y las instituciones europeas fueron consti-
tuidas, a saber, paz, libertad, democracia, Estado de derecho, respeto a los
derechos humanos y libertades fundamentales. El artículo 6 del Tratado
de la UE (Tratado de Ámsterdam, 1997) incluye cuatro de estas normas:
“La Unión está fundada en los principios de libertad, democracia, respeto
a los derechos humanos y libertades fundamentales, y el Estado de dere-
cho”. La tercera dimensión del modelo europeo es la económica-comercial,
representada por el Mercado Único Europeo (MUE). El MUE está com-
puesto por la libre circulación de bienes, capitales, personas y servicios; la
armonización de políticas económicas nacionales sectoriales —mediante la
1 Este capítulo es una versión actualizada y ampliada de Contreras y Lombaerde
(2010). Los autores agradecen a Giovanni Molano Cruz por sus valiosos
comentarios.
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El Mercosur y la Un ión Europea: ¿Qué queda del poder norm ativo?
puesta en práctica de estándares técnicos comunes también—; y el impulso
al comercio mundial. En el corazón de esta dimensión se encuentra la op-
ción europea por la economía social de mercado, conformada por valores
comunes entre los Estados miembros como “solidaridad, cohesión, opor-
tunidades equitativas, salud y seguridad apropiada en los lugares de traba-
jo, acceso universal a la educación y cuidado de la salud, calidad de vida
en el trabajo, desarrollo sustentable y la participación de la sociedad civil”
(Comisión Europea, 2005a, p. 4).
De acuerdo con Manners (2002), existen seis canales por los cuales la
UE promociona normas y valores con terceros países: contagio, difusión
de información, transmisión de procedimientos, transferencia, difusión de
maniestos y el ltro cultural. Contagio se reere a la difusión de ideas
de manera no intencional; la difusión de información se realiza por medio
de comunicados de las instituciones comunitarias; la transmisión tiene lugar
mediante la institucionalización de relaciones con terceras partes; la trans-
ferencia es a través de la ayuda nanciera y asistencia técnica; la difusión de
maniestos se realiza por la presencia física de la UE en terceros países u
organizaciones internacionales; y el ltro cultural se reere a la interacción
entre la construcción de conocimiento y la creación de identidad política y
social. Pero la búsqueda de inuencia externa de la UE también se puede
comprender con base en la noción de poder blando, denido por Joseph Nye
(2004) como la capacidad de un actor para incidir en el comportamiento o
intereses de otro actor alcanzando nes concretos y sin tener que recurrir
a la coerción, es decir, a la utilización de la fuerza militar, elemento prin-
cipal del poder duro. De acuerdo con Nye (2004), el poder blando puede
ser ejercido mediante el recurso a medios diplomáticos o de cooperación.
Al respecto, para el caso de la UE existirían tres instrumentos: ayuda
ocial al desarrollo (AOD), preferencias comerciales y diálogo político.
A diferencia de este último, la AOD y los instrumentos comerciales son
instrumentos concretos del poder blando de la UE. La suma de la AOD
canalizada por la Comisión Europea y sus 28 Estados miembros2 coloca a
2 En 20 08, el total de la AOD por parte de los 27 Estados miembros y la Comisión
Europea sumaron 49,5 billones de euros, representando esta cantidad cerca de
la mitad de la AOD total a nivel mundial (In formación obtenida del portal de la
Dirección General de Desarrollo, Comisión Europea, 2010).
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL C ARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
la UE en una posición de liderazgo mundial en el campo de la cooperación
ocial para el desarrollo. Mientras que en materia comercial el tamaño, la
capacidad del mercado europeo (compuesto por más de 500 millones de
consumidores) y el posicionamiento de potencia comercial e inversionista
de la UE en diversas regiones del mundo, otorgan igualmente elementos
materiales de poder blando a la UE.
El recurso a ejercer este tipo de poder responde a objetivos políticos,
comerciales y/o de seguridad que la UE establece en terceros países o regio-
nes. En el orden político, se encuentra la promoción y el respeto a valores
como la democracia, el Estado de derecho, los derechos humanos, y la
erradicación de la pena de muerte, entre otros. En el área económica, los
objetivos de la UE van desde la reducción de la competencia extranjera en
mercados atractivos para los productos y servicios europeos, hasta el esta-
blecimiento de regímenes internacionales. Mediante la política comercial
de cooperación, la UE otorga incentivos comerciales a aquellos socios que
apliquen y/o adopten ciertas reglas comerciales y no comerciales —ratica-
ción de convenios internacionales o adopción de estándares sanitarios y/o
tosanitarios y normas técnicas— similares a las europeas. Finalmente,
en el rubro de la seguridad, la UE promueve foros de diálogo político y
canales de cooperación con aquellos países considerados clave para la se-
guridad y estabilidad de las fronteras europeas. Pero, particularmente, son
su capacidad de intercambios comerciales y la dimensión del mercado los
factores materiales que otorgan a la UE un poder de atracción en la escena
global. Desde esta perspectiva, poder blando y poder de atracción se com-
plementan y fortalecen entre sí. Por una parte, el primero contribuye a que
la Comisión Europea exporte el modelo europeo de integración en los blo-
ques regionales receptores de su asistencia comunitaria o sus preferencias
comerciales. Por otra parte, el poder de atracción facilita la acción de la UE
en la escena internacional para que sea considerada un interlocutor de peso
en materia de integración regional.
Ahora bien, existe igualmente una conuencia entre el poder blando de
la UE y el “poder normativo” que Manners identica como la inuencia
que la UE ejerce en la política mundial al promover estándares, normas
y valores. En palabras de Manners (2002) se trata de la “habilidad para
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El Mercosur y la Un ión Europea: ¿Qué queda del poder norm ativo?
moldear concepciones de lo normal” (p. 236). Así, pues, aquellas áreas
donde el poder normativo europeo sería más ecaz se reeren al comercio
y la integración económica, mediante formulación de reglamentaciones,
adopción de normas, armonización de políticas sectoriales, creación de sis-
temas estadísticos, nomenclaturas y estándares sanitarios y tosanitarios
de los esquemas de integración regional apoyados con la AOD comunitaria
europea. De manera especíca, la UE apoya el diseño y la gestión de las
instituciones de los esquemas regionales, principalmente de aquellas res-
ponsables de la integración económica3.
Debido a que en el espacio global contemporáneo la UE es la entidad
con mayor y más profunda integración política y económica y por el éxito
económico de su modelo de integración, la cooperación de la UE hacia
otros esquemas de integración regional la proyectan como un actor legíti-
mo en la materia. Otro elemento que favorece la capacidad de actor de la
UE en la cooperación a la integración regional es su posición de “Norte”
en el sistema mundial. En general, el desarrollo de esta cooperación se
instala en el contexto de las relaciones Norte-Sur, relaciones entre actores
asimétricos en términos de desarrollo económico principalmente y en el
cual, la agenda y los procesos de la cooperación están determinados en gran
medida por los intereses y objetivos del Norte —otorgador de AOD—. El
estudio del poder normativo de la UE en el Mercosur se instala dentro de
este mismo contexto de relaciones Norte-Sur.
La integración regional en las relaciones UE-América Latina
Antes de abordar la promoción europea de la integración regional en
América Latina es necesario explicar los intereses de la UE en apoyar la
integración regional en sus relaciones externas. Los intereses estratégicos
de la UE por apoyar la integración regional varían según cada región, sien-
do Oriente Medio, África y el Cáucaso las regiones prioritarias en térmi-
nos de estabilidad política regional. El interés de Europa puede depender
también de la talla del mercado, siendo el este asiático uno de los mercados
3 Otros autores ya han destacado este aspecto de la cooperación europea en los
casos de la Comunidad Andina (Bustamante & Giacalone, 2009) y el Mercado
Común Centroamericano (Caballero, 20 09).
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL C ARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
más atractivos para las empresas europeas por su competitividad industrial
y su creciente poder de compra. En línea con este interés comercial, la es-
trategia de integración Sur-Sur-Norte de la UE está destinada a “impulsar la
integración regional entre países en desarrollo con el objetivo de promover
Acuerdos Comerciales Regionales (ACR) con la UE”. En otras palabras,
la estrategia europea busca crear mercados más grandes con reglas comu-
nes redituables para los productos y servicios europeos y atractivos a la
Inversión Extranjera Directa (IED) europea (Pietrangeli, 2009, p. 12). De
acuerdo con la Comisión, la promoción de la integración económica re-
gional es “una estrategia para coordinar políticas económicas y mejorar las
perspectivas del desarrollo sustentable” (Comisión Europea, 1995a, p. 22).
Sin embargo, la tendencia europea a promover el regionalismo y apoyar
la integración regional responde también a ambiciones políticas de fomen-
tar un espacio global con mayor equilibrio de poder entre las regiones,
basado en el multilateralismo, y en el cual la UE sería un actor estratégico
y fundamental. Para la UE, “la consolidación de bloques regionales con-
duce a un mayor equilibrio global y a que las regiones adquieran un mayor
peso en el proceso de integración mundial, en aras de un ámbito multipolar
que aance la estabilidad y equidad internacional en lo político, social y
económico” (Comisión Europea, 2002a, p. 22). El propósito es contar con
la capacidad de inuir no solamente en las esferas económica o comercial,
sino también en la política, principalmente en temas relacionados con el
desarrollo global y la seguridad. Esa capacidad de la UE ha sido denomina-
da ‘“actuación regional” (regional agency) (Hettne, Söderbaum & Stålgren,
2008) y, generalizando la argumentación, ha sido denida como la capa-
cidad de las regiones —en calidad de actores y no como grupos geográ-
cos— para hacer frente a desafíos globales e inuir en la arena mundial.
El apoyo al multilateralismo también representa un factor clave en la
concepción europea de conformar un orden global más balanceado, que
no dependa del liderazgo y poder hegemónico estadounidense, sino que
esté conformado por esquemas regionales y sea gobernado por reglas mul-
tilateralmente, en donde la intervención militar sea una responsabilidad
y decisión compartida, “legitimada por las organizaciones internacio-
nales, concretamente las Naciones Unidas” (Vasconcelos, 2001, p. 148).
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El Mercosur y la Un ión Europea: ¿Qué queda del poder norm ativo?
En cualquier caso, la apuesta de la UE por la integración regional como
medio de desarrollo es con base en su propia experiencia, pues se asume
que si la integración es efectiva, impacta de manera positiva en el comercio,
el desarrollo y la estabilidad regionales, y sobre todo en Estados carentes de
poder económico relevante. Más aún, desde la visión europea se hace én-
fasis en que ningún Estado-nación actual se encuentra en posibilidades de
hacer frente por sí solo a los desafíos del mundo contemporáneo, donde las
amenazas son globales: cambio climático, proliferación de armas de des-
trucción masiva (ADM), terrorismo, pobreza y pandemias. De ahí que la
promoción de la cooperación regional institucionalizada también sea una
vía por medio de la cual la UE busca promover el desarrollo y la prosperi-
dad en los llamados países en vías de desarrollo.
En la Comisión Europea es generalmente aceptado que Latinoamé-
rica está a la cabeza de los procesos de integración regional en el mundo
(Comisión Europea, 2007a). Desde comienzos de los años 1990, los di-
ferentes documentos de la Comisión Europea han incluido la integración
regional como un tema cardinal de la estrategia regional de su cooperación
con América Latina4. En 1992, en el marco del Consejo Europeo reali-
zado en Lisboa, se planteó el diseño de políticas regionales para América
Latina enfocadas a apoyar la integración. Para el Mercosur concretamente,
fue en 1994 en el Consejo Europeo de Essen cuando se resaltó la impor-
tancia de brindar asistencia a los esfuerzos de integración de sus países
miembros (Lombaerde, Pietrangeli & Schultz, 2009). Posteriormente, en
1995, la Comisión Europea señaló que la integración regional y el fortale-
cimiento del diálogo político con el Mercosur, la Comunidad Andina y el
Mercado Común Centroamericano constituían “uno de los factores favo-
recedores en las relaciones UE-AL” (Comisión Europea, 1995b, pp. 5, 17).
Y en 1999, se destacó como un área de acción, “el desarrollo de mercados
regionales creadores de demanda interna y el apoyo a la integración regio-
nal y la cooperación económica e industrial, como tema fundamental de la
cooperación nanciera de la UE con América Latina (Comisión Europea,
1999). En el mismo documento se propuso establecer un diálogo entre la
4 Sin embar go, desde los orígenes de la UE la promoción de la integración regional
ha estado presente en sus relaciones externas. Confróntese Lumu, 1990.
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Lógicas y polít icas de un actor global
UE y AL basado en la integración regional, con el principio del multila-
teralismo y el objetivo de la cohesión social. Además se señalaba “la expe-
riencia europea, como punto de referencia para América Latina en áreas
como la integración económica” (Comisión Europea, 1999). Más adelan-
te, en una comunicación de 2005 titulada Una asociación reforzada Unión
Europea-América Latina, desde la Comisión se propuso continuar con el
apoyo a la integración regional a partir de “enfoques diferenciados”, y se
colocó la integración económica de la región como elemental para respon-
der a la competencia comercial derivada de un acuerdo de libre comercio
con la UE (Comisión Europea, 2005b). Asimismo, en otra Comunicación
de la Comisión (Comisión Europea, 2009), se recomendó fortalecer la in-
tegración regional a través de la interconexión con los procesos de inte-
gración ya en curso y con los recién creados como la Unión de Naciones
Suramericanas (Unasur).
La asistencia europea para el Mercosur y la difusión
de valores político-normativos
Desde la perspectiva de la construcción de un sistema internacional
basado en el multilateralismo y una relación más balanceada con Esta-
dos Unidos, el Mercosur representa un socio estratégico para la UE
(Vasconcelos, 2001). Para el Mercosur las relaciones con la UE son espe-
cialmente importantes, debido a las aspiraciones políticas y comerciales del
bloque sudamericano. En la esfera política, ambos comparten su vocación
por el regionalismo abierto y la necesidad de un sistema internacional más
balanceado en el cual la estabilidad de ambos dependa menos de Estados
Unidos (Bouzas & Soltz, 2001). Estas razones hacen que ambos bloques
sean socios estratégicos. Pero de acuerdo con la Comisión Europea, el
principal objetivo de la cooperación de la UE con el Mercosur es reforzar
tanto el proceso institucional como la integración del mercado regional
(Comisión Europea, 2007c, p. 17).
Una parte del análisis sobre la inuencia de la UE en la congura-
ción del Mercosur se ha centrado en estudiar las razones por las cuales los
gobiernos sudamericanos optaron por el modelo europeo de integra-
ción y no por el modelo norteamericano, inspirado en el denominado
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El Mercosur y la Un ión Europea: ¿Qué queda del poder norm ativo?
Consenso de Washing ton y representado por el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte -TLCAN (Botto, 2009).También se han realizado
investigaciones sobre la inuencia europea por medio de las negociacio-
nes con los representantes del Mercosur (Grugel, 2007). Los resultados
de estos análisis han destacado la inuencia directa que la UE ejerció en
su contacto con las élites del Mercosur (pp. 52-54) y en la promoción de
comunidades epistémicas interesadas en la creación de un mercado común
en el Cono Sur (Botto, 2009, p. 177). Pero estas interpretaciones de la in-
uencia de la UE también pueden leerse a través del poder normativo del
modelo de integración regional europeo.
En efecto, el apoyo nanciero de la UE para conformar comunidades
epistémicas y sus negociaciones con las élites mercosureñas habría per-
mitido que unas y otras funcionen como canales de diseminación de la
experiencia de la integración europea entre diferentes actores, públicos y
privados, del Mercosur. Así, de manera similar al caso centroamericano
(Caballero, 2009, pp. 138-144), en el Mercosur la UE habría impulsado a
través de las élites el debate público generado por el proceso de integración
del bloque, pero además inclinado la balanza a favor del modelo europeo.
Igualmente podría interpretarse como materialización del poder normativo
de la UE la capacitación técnica y el apoyo nanciero otorgados por la Co-
misión Europea a las nacientes instituciones mercosureñas para “avanzar
en la implementación de la unión aduanera” y enfrentar los desafíos de
la integración (Botto, 2009). Unos medios que también han sido imple-
mentados para el reforzamiento de las instituciones andinas (Bustamante
& Giacalone 2009, p. 152) y el apoyo a la unión aduanera y al proceso de
armonización de normas en la Comunidad Andina (Molano-Cruz, 2008).
Si tenemos en cuenta entonces los canales de propagación de normas euro-
peas propuestos por Manners, la UE habría inuido en el diseño del Mer-
cosur a través de dos conductos principalmente: el ltro cultural de ideas,
sobre los benecios de la integración regional profunda; y la transferencia
de procedimientos y know-how, efectuada a través de la asistencia técnica.
Además, desde un enfoque mundial, en la opción a favor del modelo de
UE en detrimento del modelo impulsado por el TLCAN, se tendría que
anotar el poder de atracción de la UE, esto es su dimensión económica y
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Lógicas y polít icas de un actor global
los potenciales resultados que esa opción dejaría al Mercosur en términos
de sus incrementos comerciales y mejoramiento del bienestar.
No obstante, si bien el modelo de la UE inspiraría la fase fundacional
del Mercosur como proceso orientado a establecer un mercado único, esta
experiencia de integración, empero, fue concebida como un proyecto pura-
mente sudamericano, producto de las necesidades de seguridad en la región,
de aspiraciones políticas y condiciones económicas inuidas por el contexto
internacional (Santander, 2008). Se trató además, “de un largo proceso de
convergencia de intereses”, entre Brasil y Argentina principalmente, y de la
continuidad de “un pre-existente ímpetu de integración” (Briceño-Ruiz &
Rivarola, 2009, p. 101). En 1960, en el momento de creación de la Asocia-
ción Latinoamericana de Libre Comercio, ya existía en estos dos países el
interés de conformar un acuerdo en la región que después se extendiese al
resto de la América Latina (Romano, 2008). Posteriormente, la democrati-
zación tras el n de los regímenes militares así como una creciente interde-
pendencia económica trajeron una todavía mayor convergencia de valores
políticos y económicos que prepararon el terreno a la creación del Merco-
sur (Gomes-Saraiva & Briceño-Ruiz, 2009). De hecho, aunque algunos
políticos suelen mencionar a la UE como modelo, en los documentos del
Mercosur no aparece en ninguna parte ese objetivo (Sánchez-Bajo, 1999,
p. 937), “se debe anotar que el marco [institucional de Mercosur] es
distintivo de la región, diferente a cualquier experiencia anterior o
contemporánea” (Malamud, 2003, p. 57).
Ahora bien, el instrumento legal que rige las relaciones entre la UE y el
Mercosur, el Acuerdo Marco Interregional de Cooperación UE-Mercosur
(Consejo de la Unión Europea, 22 de marzo de 1999) rmado en 1995 y
en vigor desde el 1 de julio de 1999, tiene tres componentes: diálogo polí-
tico, cooperación y asuntos comerciales. Pero su objetivo primordial es sen-
tar las bases para un Acuerdo de Asociación Interregional UE-Mercosur
(AA UE-Mercosur), el cual, de lograrse, conformaría la asociación in-
terregional de las dos mayores uniones aduaneras a nivel mundial.
La Declaración Conjunta sobre Diálogo Político UE-Mercosur (1996),
incluida en anexo al Acuerdo Interregional entre ambos, establece que el
diálogo político entre las dos partes se realizará a nivel de jefes de Estado,
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El Mercosur y la Un ión Europea: ¿Qué queda del poder norm ativo?
ministros y de altos funcionarios (embajadores). Los objetivos del diálogo
son el establecimiento de una asociación interregional, la concertación y
coordinación de las posiciones de ambas partes en los foros internacionales
y la integración regional como “uno de los medios para lograr un desarrollo
sostenible y socialmente armonioso, [y un] mecanismo de inserción en con-
diciones competitivas en la economía internacional” (Comisión Europea,
1996, objetivos).
La formalización de las relaciones birregionales refuerza entonces el
objetivo europeo de apoyar la integración regional y favorece el fortaleci-
miento de valores fundacionales de la UE, compartidos por los miembros
del Mercosur: el respeto a la democracia, los derechos humanos, al Estado
de derecho y el buen gobierno. De hecho, en la séptima Ronda de Nego-
ciaciones UE-Mercosur llevada a cabo en 2002, fue reiterado como uno de
los resultados del Diálogo Político el acuerdo de incluir la llamada “cláusula
democrática” y de respeto a los derechos humanos y al buen gobierno en
el futuro Acuerdo de Asociación Interregional UE-Mercosur (Comisión
Europea, 2002b), la misma que se encuentra en el Acuerdo Interregio-
nal UE-Mercosur. Desde esa perspectiva, los acuerdos interregionales no
solo fortalecen la proyección externa europea, sino que además favorecen el
cumplimiento de su legislación. El artículo 7 del Tratado de Ámsterdam
(1997) estipula en efecto que el desarrollo y la consolidación de la democra-
cia, el Estado de derecho y el respeto a los derechos humanos, son valores
con proyección externa en las relaciones de la UE. Mientras que el artículo
181 del Tratado establece que forman parte de los objetivos de la Política
Exterior y de Seguridad Común de la política europea al desarrollo y de
la cooperación económica, técnica y nanciera de la Unión con terceros
países. De esta manera, la UE proyecta sus bases normativas mediante el
establecimiento de instrumentos legales, como los acuerdos de asociación y
de cooperación interregional con terceros países y/o regiones.
Así, si el Tratado de Asunción que en 1991 crea el Mercosur no in-
cluyó cláusula alguna de respeto a la democracia o a los derechos huma-
nos, el proceso de relaciones externas con la UE contribuyó a incluir, en
1998, en el grupo suramericano una cláusula democrática. En 1996, des-
pués de un intento de golpe de Estado en Paraguay, los presidentes de los
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Lógicas y polít icas de un actor global
países miembros del Mercosur adoptaron el “Compromiso Democráti-
co” que daría lugar al Protocolo de Ushuaia rmado en 1998. Diez años
después, la Comisión Europea mencionó la integración de la cláusula de-
mocrática y del Protocolo sobre Derechos Humanos como un “avance a re-
saltar en la institucionalización del Mercosur” (Comisión Europea, 2007a).
En concreto, fue después de catorce años de existencia del Mercosur que el
compromiso formal con la promoción y protección de los derechos huma-
nos fue integrado al acervo legal del grupo suramericano mediante la rma
del Protocolo de Asunción de 2005 (Mercado Común del Sur, 2005a).
Cabe señalar que aún no se ha investigado lo suciente para precisar
qué papel desempeñó la UE en estos temas, o si existió alguna estrategia
europea denida particular mente para inuir en la adopción de estos docu-
mentos por parte de las autoridades del Mercosur. Sería necesario analizar
hasta qué punto la inclusión de los valores democráticos y del respeto a los
derechos humanos en los tratados constitutivos de la UE sirvieron como
una referencia para las autoridades del Mercosur5. Es claro, empero, que
desde el punto de vista de la UE se vio con buenos ojos la inclusión de esos
temas en el aparato normativo del Mercosur6. Por lo demás, sin duda algu-
na la aceptación de responsabilidades en materia de respeto y promoción de
los derechos humanos y de respeto a la democracia por parte del Mercosur,
reeja la evolución del proyecto de integración en las sociedades y élites del
bloque de visualizarlo como un fenómeno puramente económico a uno con
dimensión política y social.
La cooperación de la UE con las instituciones del Mercosur
Para explicar la forma como la UE ha contribuido al desarrollo institu-
cional del Mercosur es indispensable delinear la estructura organizacional
5 Lo ocurrido en Paraguay tanto en las crisis de 1996-1997 y 1999 como con
la destitución del presidente Lugo en 2012 podría constituirse en interesantes
estudios de caso sobre el papel de la UE, a través de sus relaciones con el
Mercosur, para sostener la democracia para guaya. Véase, por ejemplo, G1 (2012
a, 2012b), Gardini (2011) y Feliu y Amorim (2011).
6 En la evaluación de la Comisión Europea se mencionaba la integración de la
cláusula democrática y del Protocolo sobre Derechos Huma nos como un “avance
a resaltar en la institucionalización del MERCOSUR” (Comisión Europea,
20 07a).
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El Mercosur y la Un ión Europea: ¿Qué queda del poder norm ativo?
del grupo regional suramericano. El Tratado de Asunción creó tres órga-
nos regionales: el Consejo del Mercado Común (CMC) —compuesto por
los ministros de Economía y Relaciones Exteriores y máxima autoridad
política—, el Grupo del Mercado Común (GMC) —conformado por cua-
tro embajadores de cada Estado miembro— y la Secretaría Administrativa
del Mercosur (SAM) —creada para dar seguimiento a los acuerdos toma-
dos por el GMC—. Asimismo, el Tratado de Asunción estableció el prin-
cipio del consenso como el único procedimiento de la toma de decisiones.
El Protocolo de Ouro Preto (POP), rmado en 1994, amplió la estructura
legal del bloque suramericano, con la creación de la Comisión Parlamen-
taria Conjunta (formada por 16 parlamentarios de cada Estado miembro),
el Foro Consultativo Económico y Social y la Comisión Comercial del
Mercosur (CCM). Además dotó al Mercosur de personalidad jurídica in-
ternacional y amplió las responsabilidades de la SAM para apoyar a todos
los órganos de la integración regional y no únicamente al GMC (Bouzas
& Soltz, 2001).
Ahora bien, luego de la rma del Acuerdo de Cooperación Interins-
titucional UE-Mercosur de 1992, la UE enfocó su cooperación a la con-
solidación institucional del grupo regional suramericano. De acuerdo con
la Comisión Europea, la ausencia de un mecanismo de resolución de con-
troversias y de instituciones supranacionales mermaba el funcionamiento
institucional del Mercosur (Comisión Europea, 2002c). En este sentido,
durante el período 1992-2002, la Comisión Europea otorgó 49 millones
de euros de los cuales un 17 % nanciaron proyectos de la SAM y a la Co-
misión Parlamentaria Conjunta (CPC) del Mercosur (Comisión Europea,
2007c). En términos económicos ese porcentaje no es insignicante, si se
tiene en cuenta que el presupuesto de la SAM está alrededor de 1 millón
de dólares (Filadoro, 2009, p. 5). Y en términos políticos esos fondos ad-
quieren alto valor en la autopromoción de la UE como actor internacio-
nal y en los documentos correspondientes producidos por el Parlamento
Europeo, la Comisión Europea y el Consejo de la UE. Para el presente
caso su importancia radica en que estuvieron destinados a apoyar la trans-
formación de la SAM en una Secretaría Técnica, mediante la capacitación
gerencial e incluso la adaptación física de las instalaciones. Mientras que
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL C ARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
la cooperación con la CPC se centró en proveer consultoría técnica para la
elaboración del Acuerdo Interinstitucional de la CPC que la instaura como
asesora de proyectos legislativos del Mercosur. Además con ese proyecto
en la UE se interpretó que comenzaba el respaldo para el diseño de un fu-
turo parlamento del Mercosur. Incluso de ese 17 % también se destinaron
fondos para implementar la unión aduanera, apoyar un eventual institu-
to monetario y crear un Foro Económico y Social del Mercosur (Comi-
sión Europea, 2002c, 2007c). Posteriormente, en el primer Documento de
Estrategia para el Mercosur para el periodo 2002-2006, la Comisión
Europea consideró nuevamente la necesidad de fortalecer las instituciones
mercosureñas como medio ecaz para profundizar el proceso de integra-
ción regional (Comisión Europea, 2002c).
Desde allí que sea posible inferir que apoyando el desarrollo institu-
cional del Mercosur, con ayuda nanciera y cooperación técnica, la UE
viese sus instituciones reejadas y proyectadas en el proceso de integra-
ción regional sudamericano. Particularmente en el caso de la Secretaría del
Mercosur con responsabilidades anes a las del Comité de Representantes
Permanente (Coreper) de la UE y de la CPC encaminada a convertir-
se en parlamento regional y, supuestamente, capacitada para desempeñar
funciones similares al Parlamento Europeo. Para el periodo 2002-2006,
varias instituciones fueron creadas en el Mercosur. Entre ellas la Comisión
de Representantes Permanentes, creada en 2003, la cual se inspira clara-
mente en la experiencia del Coreper de la UE (Comisión Europea, 2007c).
Lo mismo podría armarse del Parlamento del Mercosur (Parlasur) y del
Fondo de Convergencia Estructural (Focem) inspirados en órganos simi-
lares de la UE. Como en el caso europeo, el Focem fue construido para re-
ducir las asimetrías en infraestructuras en los Estados partes del Mercosur.
Según la opinión de un funcionario de la misión de Argentina en Bruselas,
“la creación del Fondo tenía además el objetivo de generar el sentido de
solidaridad entre los Estados partes del Mercosur. Fue un mensaje políti-
co de gran importancia para los países miembros” (Contreras, 22 de abril
de 2008). Este fondo está conformado en un 97 % por las contribuciones
de Brasil y Argentina, y reasigna el 70 % del total de las contribuciones
317
El Mercosur y la Un ión Europea: ¿Qué queda del poder norm ativo?
a Uruguay y Paraguay7. De hecho, el Focem constituye el primer órgano
comunitario del Mercosur.
El Parlasur, creado en 2005, está integrado por 16 miembros de los
parlamentos nacionales de cada Estado parte del Mercosur, quienes se in-
tegran representando a sus gobiernos nacionales y no por ideología política
(como en el caso del PE). Los integrantes del Parlasur son elegidos a nivel
nacional de acuerdo con los comicios electorales de cada Estado parte por
un mandato regido por leyes nacionales. Sin embargo, de la misma forma
que el Parlamento Andino únicamente tiene funciones de consulta (Busta-
mante & Giacalone, 2009, p. 156), el Parlamento regional del Mercosur se
limita a hacer declaraciones, recomendaciones y crear comités especializa-
dos (Malamud & Sousa, 2007). Otra institución del Mercosur es el Tribu-
nal Permanente de Revisión, creado en 2002, órgano judicial del Mercosur
instaurado para atender y resolver controversias entre los Estados partes,
así como, por parte de los órganos regionales del bloque. La Comisión de
Representantes es el órgano responsable de la dirección política del Merco-
sur, y tiene entre otras funciones la de representar al bloque en sus relacio-
nes con terceros países, grupos de países y organizaciones internacionales.
En el Documento de estrategia para el Mercosur 2007-2013, de la Comi-
sión Europea, el apoyo al fortalecimiento institucional continúa forman-
do parte de las prioridades de asistencia europea, pero particularmente
a tres instituciones: el Parlasur, el Tribunal Permanente de Revisión y la
Secretaría del Mercosur (Comisión Europea, 2007c). En ese documento,
la Comisión Europea señala como un desafío importante de la estructu-
ra institucional el lento proceso de toma de decisiones y de transposición
de la normatividad común del Mercosur en las legislaciones nacionales.
En consecuencia, el apoyo europeo al Parlasur y al Tribunal Permanente
de Revisión busca reforzar la transferencia de decisiones comunitarias re-
gionales al marco nacional de los países miembros. El respaldo al Parlasur
está orientado a su consolidación para mejorar la transposición de la legis-
lación comunitaria a través de la transferencia de procedimientos técnicos
7 Información del sitio de internet del Gobierno de la República de Argentina.
Recuperado en http://ww w.mercosur.gov.ar/focem_intro.html (consultado el 23
de abril de 2008).
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL C ARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
relativos a administración interna y gestión (Comisión Europea, 2007c).
Para ello también se han previsto el apoyo nanciero y la cooperación téc-
nica para la realización de talleres, encuentros y seminarios entre funcio-
narios del PE y del Parlasur. Igualmente, la cooperación europea con el
Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur está enfocada a mejorar la
aplicación de la legislación del Merscosur a través de la “transferencia de la
experiencia de la CE en la implementación del derecho comunitario” (Co-
misión Europea, 2007c, p. 31). Finalmente, en el caso del apoyo de la UE
a la SAM, sobresale la asistencia técnica para la formación de funcionarios
y la transferencia de buenas prácticas útiles para la gestión del Focem. Para
estos programas, en la UE se han destinado 4 millones de euros, los cuales
no obstante representan menos del 10 % del presupuesto total asignado
para el periodo 2007-2013.
Ahora bien, aunque desde 1992 hasta la fecha, la UE ha apoyado de
manera activa el desarrollo institucional del Mercosur a través del nan-
ciamiento de proyectos y capacitación técnica por casi 26 millones de euros,
el desarrollo institucional del Mercosur ha estado primordialmente deter-
minado por las demandas internas del proceso de integración sudameri-
cana. El incremento en los ujos comerciales y las controversias resultado
de la liberalización comercial entre los socios; el desarrollo de legislación
común y la necesidad de aplicarla en los gobiernos nacionales, el número
de actores participantes en la integración, así como los eventos del contexto
internacional, han desembocado en una serie de desafíos comunes para
la integración sudamericana y han generado un aumento de los ámbitos
de competencia del Mercosur. Prueba de ello, por ejemplo, fue la amplia-
ción de la estructura institucional del Mercosur en 1995 por el Protocolo
de Ouro Preto, con la creación de una Comisión Comercial —y de co-
mités técnicos a su disposición— responsable de administrar el creciente
número de asuntos relacionados con el comercio de manera cotidiana y
de implementar y dar seguimiento a las políticas comerciales (Bouzas &
Soltz, 2001).
Conviene destacar que la asistencia comunitaria europea se ha enfo-
cado no tanto en labrar la forma de las instituciones a crearse, sino en el
diseño institucional y la capacitación de los recursos humanos de estas para
319
El Mercosur y la Un ión Europea: ¿Qué queda del poder norm ativo?
su efectivo funcionamiento, según la experiencia europea en diferentes
ámbitos. Sin embargo, además del hecho de que otros organismos, como el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por ejemplo, intervienen en el
fortalecimiento institucional de la integración regional8, la efectividad, o
la falta de esta, en el funcionamiento de las instituciones del Mercosur no
puede ser atribuida exclusivamente a la asistencia comunitaria. Varios fac-
tores intervienen, desde un diseño institucional incompleto (Mecanismo de
Resolución de Controversias), apropiado nanciamiento (Foro Económico
y Social) o reducida plantilla de personal (Grupo del Mercado Común),
hasta falta de conocimiento técnico de los órganos. No se debe olvidar que
ante todo las decisiones relativas a la creación de nuevas instituciones han
sido el resultado de la voluntad política de los Estados miembros del Mer-
cosur. Basados en el principio de gradualidad y exibilidad en la integra-
ción regional y el sistema de consenso como principal método en la toma
de decisiones, los gobiernos nacionales del Mercosur siguen manteniendo
la última palabra y un amplio margen de maniobra para acelerar o alentar
el proceso de integración9. Además, pese a los avances, según la opinión de
un diplomático argentino, desde la visión de representantes del Mercosur el
tiempo para pasar del nivel intergubernamental a la supranacionalidad está
aún muy lejos (Contreras, 22 de abril de 2008).
En síntesis, la UE a través de la asistencia económica y técnica al
Mercosur ha inuido en el diseño y el fortalecimiento institucional de este
último, concretamente en el apoyo a la creación del Parlasur, ejerciendo así
un poder normativo. La cooperación europea ha contribuido a una mayor
efectividad de la integración regional del Mercosur (a través del Tribunal
8 El BID ha apoyado activamente, por medio de préstamos, donaciones y
nanciación de proyectos, a la Secretaría y el Consejo de Representantes
Permanentes del Mercosur. Confróntese con la página web del Banco
Interamericano de Desarrollo: http://www.iadb.org/en/projects/ projects,1229.
html. Además, en 2002 el BI D y la Comisión Europea rmaron un Memorando
de Entendimiento para apoyar las relaciones entre los grupos latinoamericanos
de integración regional y la UE , el cual fue renovado en 2007 por cinco a ños más
(Comisión Europea & Banco Interamericano de Desarrollo, 2007).
9 Cabe hacer referencia aquí a la tesis del interpresidencialismo (Núñez, 1997;
Malamud, 20 03, 2005).
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LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL C ARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
Permanente de Revisión y de Capacitación Técnica para la Secretaría
del Mercosur). Desarrollos recientes, sin embargo, parecen indicar que
la capacidad — ¿la voluntad? — de absorción del apoyo europeo se está
reduciendo10. Aunque en este proceso la UE tienda a proyectar su propio
modelo de integración regional, las atribuciones, los derechos y los objetivos
de las instituciones mercosureñas han sido adaptadas a las necesidades
económicas y voluntades políticas internas del Mercosur. La experiencia
europea de integración ha servido de referente al Mercosur pero, en realidad,
entre las instituciones del Mercosur y la UE el elemento fundamental no
son las semejanzas sino las asimetrías (Ventura, 2005).
Conclusión
Del análisis desarrollado en este capítulo se inere que la UE, hacien-
do uso de su “poder de atracción” y por medio de la asistencia económi-
ca y técnica otorgada al Mercosur (poder blando), ha buscado ejercer un
poder normativo en el diseño político-institucional de la integración
10 La Revisión Intermedia y el Programa Indicativo Regional 2011-2013 para la
región del Mercosur con autoría de la UE es ilustr ativa de esta tendencia. En este
documento de 2010 la Comisión hizo una eva luación de la implementación de la
estrategia regional del p eríodo 2007-2010 así como una previsión del presupuesto
restante para el período 2011-2013. Un aspecto notable en este caso es que los 4
millones de euros colocados en el proyecto de cooper ación institucional no fueran
utilizados en su totalidad, siendo una parte devueltos a la UE. De acuerdo con
la Comisión Europea, “la SA M no tiene la capacidad de implementación y sus
poderes ejecutivos son limitados […] los Estados miembros son los responsables
de la consecución de resultados. Esto quiere decir que la conguración de cada
estructu ra de coordinación [de los proyectos] y sus prácticas var ían de país a país”
(Comisión Europea, 2010, p. 13). Para ilustrar este argumento, también se puede
citar el programa de apoyo a la instalación del Parlamento del Mercosur en lo
cual fueron destinados 1,8 millones de euros. La revisión intermedia declaró
que “en suma el desarrollo del proyecto fue insatisfactorio puesto que una parte
substancial de las actividades no fueron implementadas” (p. 13). Basado en esta
última experiencia, la Comisión Europea y el GMC decidieron conjuntamente
que la inversión en la capacidad institucional del Mercosur no sería más una
prioridad del Programa Indicativo Regional del periodo 2011-2013. Los 2
millones de euros restantes serían transferidos a un programa de apoyo al
desarrollo de la biotecnología en el Mercosur (Comisión Europea, 2010).
321
El Mercosur y la Un ión Europea: ¿Qué queda del poder norm ativo?
sudamericana. Esta forma de inuencia se ha manifestado en capacita-
ción técnica para la Secretaría del Mercosur y el Parlasur. Aunque el poder
normativo de la UE en el diseño político-institucional del Mercosur tenga
la tendencia de replicar el modelo europeo de integración, en la práctica
el marco institucional mercosureño ha sido adecuado a las necesidades y
contextos sudamericanos. En el diálogo político con el Mercosur, la UE
ha procurado reforzar sus normas y objetivos relativos a la democracia,
el Estado de derecho y el respeto a los derechos humanos. Mientras que
en el diseño institucional del Mercosur, la transferencia de know-how y la
cooperación técnica han sido los instrumentos constantes de la asistencia
comunitaria. Por otra parte, la cooperación de la UE a la institucionalidad
del Mercosur también ha buscado promover la efectiva implementación
de reglas comunitarias en los países miembros del grupo regional sura-
mericano, particularmente a través del apoyo al Tribunal Permanente de
Revisión, capacitación técnica para la Secretaría del Mercosur y, en menor
medida, para el Parlasur, con miras a una más profunda integración regio-
nal del bloque.
Como ya se ha mencionado, el apoyo europeo a la estructura insti-
tucional mercosureña y la proyección del modelo europeo de integración
por medio de la asistencia obviamente no permiten armar que el bloque
suramericano sea una réplica de la UE11. Una diferencia fundamental la
constituye el sistema de toma de decisiones, realizado por consenso en el
Mercosur. En el mismo sentido se debe mencionar que los últimos cambios
institucionales del grupo regional suramericano no han modicado el ca-
rácter intergubernamental de las instituciones, arraigado desde su creación,
frente a la impronta supranacional de las instituciones europeas. Pero, sobre
todo, los órganos supranacionales no son un objetivo de los representantes
del Mercosur. La soberanía así como la no interferencia en los asuntos in-
ternos de los Estados miembros son todavía dos conceptos cruciales para el
funcionamiento de la organización (Kegel & Amal, 2012).
La no adopción del modelo europeo de gobernanza supranacional es
un indicio de la inuencia limitada de la UE en el desarrollo del Mercosur.
11 Para una comparación reciente entre Parlasur y el Parlamento Europeo, véase
Medeiros, Paiva y Lamenha, 2012.
322
LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL C ARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
Otro indicio es el camino divergente que está tomando Unasur. Este es-
quema, que empezó como Comunidad Sudamericana de Naciones, reeja
las estrategias multilaterales de los Estados y, de cierta manera, la naturale-
za del regionalismo latinoamericano. Unasur no se limita a las dimensiones
económicas y políticas del regionalismo, sino que ha incursionado en el
campo energético, el combate al tráco ilícito de drogas y, más en general,
en la política de seguridad. Cabe señalar que el proceso de formación de
la Unasur fue un proceso puramente suramericano, liderado por gobier-
nos como los de Ecuador, Venezuela, Brasil y Argentina, y sin ninguna
participación de actores externos como la Unión Europea (Briceño-Ruiz,
2010). Lo que se observa es que desde 2008 la política de seguridad ha sido
relativamente efectiva una vez que Unasur logró resolver la crisis Boliviana
de 200812 .
Las divergencias institucionales se enmarcan dentro de un contexto de
re-equilibración de la economía mundial y una tendencia hacia la multi-
polaridad política. Esto conlleva a unas relaciones UE-Mercosur menos
asimétricas y un poder de negociación debilitado para la UE13. Las difíciles
negociaciones entre la UE y el Mercosur sobre un acuerdo comercial ilus-
tran muy bien la nueva realidad.
Conviene, no obstante, no jarse demasiado en los efectos de la crisis.
Si bien es cierto que sus efectos son reales y signicativos, es importante
mirar las tendencias a más largo plazo y no subestimar la importancia que
aún conserva la UE como socio económico para el Mercosur. En el caso
de los intercambios comerciales con el grupo de integración suramerica-
no, en el corto plazo la tasa de importaciones cayó en torno a 13,1 mil
millones (de 48,1 mil millones de euros en 2008 hasta 35 mil millones de
euros en 2009). Asimismo la tasa de exportaciones bajó en 5,3 mil millones
12 Cuando Evo Morales decidió recortar los repases de los impuestos obtenidos
con el gas y el petróleo a los departamentos bolivianos. Además, Unasur ha
sido un foro de debate respecto a la crisis entre Venezuela y Colombia sobre
la instalación de bases militares estadounidenses en territorio colombiano
(Briceño-Ruiz , 2010).
13 Acerca de las asimetrías en las negociaciones comerciales UE-Mercosur, véase
por ejemplo, Botto y Bianculli (2011).
323
El Mercosur y la Un ión Europea: ¿Qué queda del poder norm ativo?
(de 33,5 mil millones en 2008 hasta 27,2 mil millones en 2009) (Comi-
sión Europea, 2010). En un plazo más largo, se observa la diversicación
de los socios comerciales, reejo del progresivo cambio en el equilibrio de
poder multipolar representado con la ascensión de potencias económicas
como China e India. Sin embargo, después del crecimiento espectacular
del comercio con la China en la última década, parece que en los últi-
mos años, a pesar de la crisis, las tasas de crecimiento del comercio están
convergiendo14 .
En el caso de los ujos de inversión extranjera directa (IED), “en un pe-
riodo corto de tiempo [a comienzos del nuevo milenio], los ujos de capital
privado [y comercio] crecieron exponencialmente, haciendo de Europa el
inversionista y socio comercial líder del Cono Sur, frente a los EE.UU.”
(Santander, 2005, p. 294). Como en el caso del comercio, la crisis económi-
ca supuso una disminución de la IED en general; no obstante, los niveles de
inversión de China en el Mercosur se elevaron, principalmente en las áreas
de la minería, siderurgia, automovilística, energía y alimentación. En 2006
el nivel de la IED china en los países del Mercosur fue de 34.67 millones
de dólares mientras que en 2009 esta cifra llegó a 227.84 millones (Silveira
de Souza, 2011). No debe olvidarse, sin embargo, que la IED desde la UE
ha crecido de manera continua desde 2002 y se ha triplicado en menos de
10 años15. Parece que las cifras muestran el efecto neto de (al menos) dos
factores con signos opuestos: la reducción del peso económico relativo de la
UE en el largo plazo, por un lado, y la reorientación de capitales europeos
hacia mercados emergentes, por otro lado. Hoy en día los niveles de IED
china y europea son prácticamente comparables.
En síntesis, entre 1992 y 2012, la inuencia de la UE en el Mercosur se
materializó en un poder normativo focalizado en fortalecer y capacitar las
instituciones mercosureñas y en el respaldo al respeto y adopción de una
14 En 2011, Mercosur exportaba al rededor de 52 billones de dólares a la Chi na y 70
billones a la UE. Mercosur i mportaba alrededor de 53 y 65 billones de dólares de
la China y de la UE, resp ectivamente (UN COMTRADE, consultado via WB
WITS el 10 de diciembre de 2012).
15 Véase, EUROSTAT (EU Direct Investment Positions), consultado el 10 de
diciembre de 2012.
324
LA UNIÓN EUROPEA EN AMÉRICA LATINA Y EL C ARIBE: 1945-2012
Lógicas y polít icas de un actor global
legislación comunitaria por parte de sus países miembros. Empero, ello
no debe llevarnos a sobreestimar la inuencia europea en el desarrollo y
los avatares del proceso de integración regional del Mercosur puesto que,
como ha sido analizado en este capítulo, las dinámicas multilaterales y la
ausencia de un objetivo supranacional caracterizan la evolución del Merco-
sur. Este grupo de integración debe interpretarse más como un proceso de
integración dirigido por sus líderes nacionales y no por sus instituciones.
Por último, cabe resaltar que los cambios estructurales que en la economía
mundial debilitan —a futuro y de manera gradual— probablemente aún
más el poder normativo de la UE frente a Mercosur.
325
El Mercosur y la Un ión Europea: ¿Qué queda del poder norm ativo?
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