El papel y efectos de la doctrina administrativa nacional en Suecia y su incidencia en la aplicación del Derecho de la UE

AuthorBjörn Westberg
PositionDoctor en Derecho, Master en Administración de Empresas, Profesor de Derecho Financiero en la Jönköping International Business School.
Pages95-111

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El papel y efectos de la doctrina administrativa nacional
en Suecia y su incidencia en la aplicación del Derecho de la UE

Björn Westberg 1

1. El concepto “doctrina administrativa”

En Suecia el concepto ”doctrina administrativa” cubre una amplia gama de decisiones vinculantes y no vinculantes emanadas de los entes y tribunales administrativos. Éstos últimos responden a una estructura absolutamente independiente de los órganos jurisdiccionales civiles y penales.

El sistema de fuentes del Derecho integrado por leyes, reglamentos y otros actos emanados sobre la base de una habilitación normativa explícita, debe diferenciarse nítidamente de la doctrina administrativa que puede desarrollarse en este contexto normativo. Según la Constitución, el Parlamento debe establecer los impuestos mediante leyes, mientras que corresponde al Gobierno la competencia para aprobar decretos de naturaleza reglamentaria (förordningar). Dentro de ciertos límites, la Agencia Tributaria Sueca (Skatteverket) tiene la posibilidad de aprobar resoluciones vinculantes en las que interpreta las leyes y reglamentos (föreskrifter).2

Además de un limitado número de resoluciones vinculantes, la Agencia Tributaria Sueca publica una importante cantidad de documentos no vinculantes pero cuya aplicación está bastante generalizada (Allmänna råd).3La Agencia Tributaria publica también un gran número de directrices no vinculantes, folletos informativos, manuales, avisos, etc. 4 Sin embargo, la frontera entre la información general sobre el contenido de la normativa, la jurisprudencia, los !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

1 Björn Westberg, Doctor en Derecho, Master en Administración de Empresas, Profesor de Derecho Financiero en la Jönköping International Business School. E-mail: Bjorn.Westberg@jibs.hj.se. Traducción realizada por Francisco José Nocete Correa, Profesor Contratado Doctor, Universidad de Castilla-La Mancha – Centro Internacional de Estudios Fiscales

2Skatteverkets föreskrifter 2011.

3Skatteverkets allmänna råd 2011.

4Información legal, Rättsinformation, de la Agencia Tributaria Sueca.

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documentos preparatorios y los posicionamientos de la Agencia Tributaria no siempre resulta bien definida en sus documentos.

2. La interpretación de la Administración Tributaria frente a la práctica administrativa habitual de las oficinas descentralizadas de la Administración Tributaria

2.1. Administración Tributaria Central

Desde el año 2004, la Agencia Tributaria Sueca es un ente constituido por una Oficina Central y ocho regiones fiscales, dotada cada una de ellas con un determinado número de oficinas locales. Anteriormente las regiones constituían entes separados. Este cambio resulta importante en muchos aspectos, entre ellos, para establecer una aplicación más eficaz de la doctrina administrativa en todo el país. 5 La apertura de una Oficina de Grandes Empresas, un centro de proceso de datos, un centro de atención telefónica y las unidades nacionales especializadas han favorecido el establecimiento de una Administración más centralizada. El papel que corresponde a la interpretación de la Administración Tributaria ha resultado fortalecido frente a la práctica administrativa habitual de las unidades regionales, incluyendo las oficinas locales. La Agencia Tributaria Sueca se encarga ahora de garantizar la aplicación general del imperio de la ley, el tratamiento no discriminatorio de los contribuyentes y la seguridad jurídica en el ámbito tributario. 6 Dentro de su esfera competencial, la Agencia Tributaria interpreta las leyes y otros instrumentos jurídicos.

Mientras que la Autoridad Tributaria Central fue una entidad separada, denominada Riksskatteverket, se podían recurrir sus decisiones por cualquiera de las regiones y oficinas locales con la finalidad de clarificar la doctrina administrativa. Desde el establecimiento del ente centralizado, se estableció la figura del Comisario Público, dotado de la posibilidad de recurrir cualquier

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5Véase, por ejemplo, el Proyecto de Ley, Regeringens proposition 2002/03:99, page 213; así como las páginas, 227; esta conclusión se confirma en The Swedish Tax Agency Report 2011: Taxes in Sweden 2010. A summary of the Tax Statistical Yearbook of Sweden, Capítulo 9.2.1.

6Véase el Decreto Gubernamental: Reglamento de la Agencia Tributaria Sueca, Förordning (2007:780) med instruktion för Skatteverket, Artículo 2.

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decisión de la Administración Tributaria.7“El Comisario podrá recurrir todas las resoluciones tributarias adoptadas por la Agencia Tributaria y la Agencia de Aduanas relativas a una persona física o jurídica. La finalidad de esta medida es la de salvaguardar el interés fiscal”. 8 Aunque el Comisario Público es designado por el Gobierno, pertenece a la Agencia Tributaria. Habría sido preferible un Comisario completamente independiente con la capacidad de controlar que la práctica administrativa fuera coherente en todo el país y respecto de diversas clases de contribuyentes.

2.2. Consultas Previas
2.2.1. Condiciones Generales

La interpretación en forma de consultas previas reduce la práctica administrativa habitual de las oficinas descentralizadas de la Administración Tributaria. En Suecia, sólo existen dos tipos de decisiones con carácter vinculante, una relativa a las resoluciones previas relacionadas con los tributos que gravan la renta, el IVA y los aranceles aduaneros, y otra relativa a la aplicación de beneficios fiscales al personal de alta dirección extranjero.

2.2.2. El Consejo de Dictámenes Tributarios

Las decisiones adoptadas por el Consejo de Dictámenes Tributarios son vinculantes para la Administración Tributaria y los Tribunales Administrativos, si el contribuyente afectado así lo solicita.9Las decisiones del Consejo pueden ser recurridas por el contribuyente y por la Agencia Tributaria ante la Suprema Corte Administrativa sin necesidad de autorización previa. En algunos casos el
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7Véase la Ley sobre el Consejo para la Defensa del Contribuyente en la Agencia Tributaria Sueca, Lag (2003:643) om allmänt ombud hos Skatteverket; véase también el Decreto Gubernamental, Prop. 2002/03:99, Capítulos 6.5 y 6.13.

8The Swedish Tax Agency Report 2011: Taxes in Sweden 2010. A summary of the Tax Statistical Yearbook of Sweden, Capítulo 9.2.5.

9Artículo 16 de la Ley de Consultas Previas, Lag (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor, véase también la información del Consejo para la resolución de consultas previas, Skatterättsnämnden.

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Comisario Público tiene la posibilidad de intervenir para solicitar la emisión o recurrir una consulta previa, siempre que resulte relevante para garantizar una interpretación coherente de la normativa. Para poder solicitar la emisión de una consulta previa en materia de impuestos sobre la renta es necesario que el contribuyente abone una determinada suma, normalmente entre 1.000 y 20.000 coronas suecas. Las consultas previas en materia de IVA e impuestos aduaneros pueden solicitarse sin necesidad de abonar ninguna cantidad. Sin embargo, el coste total para el contribuyente puede ser bastante elevado, en la medida en que la preparación de la solicitud requiere el asesoramiento previo de profesionales con un alto grado de conocimientos legales y tributarios de la normativa fiscal.

En mi opinión, la solicitud de una consulta previa entraña dos riesgos para el contribuyente. En primer lugar, la decisión puede ser desfavorable al solicitante que, además, habrá puesto en conocimiento de la Administración Tributaria todas las circunstancias relevantes para la emanación de la consulta, pudiendo ser utilizadas en una posterior regularización.

En segundo lugar, independientemente del resultado de la consulta, el contenido material de las consultas previas estará a disposición del público en Internet y en formato impreso, aunque el nombre del solicitante y de ciertos datos privados o económicos se mantengan en secreto. Los competidores pueden tener acceso a información precisa sobre las nuevas ideas y estrategias de negocio.

2.2.3. La Tributación del Consejo de Investigadores

El personal de alta dirección, especialmente los ejecutivos, expertos e investigadores pueden recibir un tratamiento fiscal privilegiado cuando trabajen en Suecia.10La solicitud para poder aplicar este régimen debe efectuarse por escrito por parte del empleador o del empleado, haciendo referencia a un sujeto concreto.11La solicitud debe presentarse antes de que transcurran tres meses desde que el empleado comenzó a trabajar y no conlleva coste alguno.

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10Incentivos fiscales para personal extranjero de alta dirección.

11Ley (1999:1305) sobre Tributación del Consejo de Investigadores - Forskarskattenämnden.

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2.2.4. La Agencia Tributaria Sueca

La Agencia Tributaria Sueca no puede, por si misma, emitir, de manera pública o privada, instrucciones vinculantes, aun cuando los funcionarios de la Agencia puedan ofrecer respuestas fiables a los contribuyentes. Sin embargo, el parecer de la Agencia Tributaria resulta previsible en muchas cuestiones, pero ello está más relacionado con un criterio de dependencia que con la eficacia jurídica. Los documentos disponibles en Internet y en formato...

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