La perdurante frammentarietà dello 'statuto' europeo del soggiornante di lungo periodo tra integrazione dei mercati ed integrazione politico-sociale

AuthorAngela Di Stasi - Rossana Palladino
Pages375-409
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Studi sull’integrazione europea, VII (2012), pp. 375-409
Angela Di Stasi*, Rossana Palladino**
La perdurante frammentarietà
dello “statuto” europeo
del soggiornante di lungo periodo
tra integrazione dei mercati
ed integrazione politico-sociale***
S: 1. Migrazioni “stanziali” e forme di “cittadinanza de facto”: la diversità delle opzio-
ni ordinamentali negli Stati membri dell’Unione europea. – 2. Cittadinanza e tutela dei
diritti fondamentali nello spazio europeo: verso un’incidenza virtuosa? – 3. I contenuti
sostanziali e procedurali della direttiva 2003/109/CE relativa allo status dei cittadini di Paesi
terzi che siano soggiornanti di lungo periodo. – 4. I limiti al suo corretto recepimento alla
luce della relazione della Commissione sull’applicazione della stessa. – 5. Gli interventi della
Corte di giustizia a tutela della parità di trattamento. Il caso Kamberaj. – 6. Segue: il caso
Commissione c. Regno dei Paesi Bassi. – 7. Il carattere in fieri dello “statuto” del soggior-
nante di lungo periodo tra cittadinanza nazionale e cittadinanza dell’Unione europea.
1. In uno spazio fortemente integrato quale rappresenta l’Unione europea –
che fonda la sua azione internazionale sugli stessi “principi che ne hanno infor-
mato la creazione, lo sviluppo e l’allargamento”1 – la parziale erosione della
tradizionale dicotomia tra lo status di cittadino e quello di straniero2 si è
* Ordinario di Diritto dell’Unione europea nell’Università degli studi di Salerno.
** Docente a contratto di Diritto dell’Unione europea nell’Università degli studi di Salerno.
*** Nell’ambito di un’impostazione comune sono stati redatti da A. Di Stasi i paragra 1, 2, 3, 4
e 7, da R. Palladino i paragra 5 e 6. È appena il caso di precisare che il termine “statuto” sarà
utilizzato con riferimento al complesso delle regole, di fonte giurisdizional-normativa, attinenti
alla tutela del soggiornante di lungo periodo nell’Unione europea alla luce di uno schema rico-
struttivo che non può non essere anche de lege ferenda.
1 Come recita l’art. 21 TUE. Il Trattato di Lisbona, rmato il 13 dicembre 2007 e in vigore dal
1° dicembre 2009, che modica il Trattato sull’Unione europea e il Trattato che istituisce la Co-
munità europea unitamente all’“Atto nale” è pubblicato nella versione consolidata in GUUE C
83, 30 marzo 2010.
2 Per effetto del riconoscimento di diritti allo straniero come “uno dei proli più signicativi
dell’evoluzione dei ‘diritti dell’uomo’”, come sottolinea B. N, L’individuo e la tutela
internazionale dei diritti umani, in S. M. C, R. L, A. S M (a cura di),
Angela Di Stasi, Rossana Palladino
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accompagnata alla crescente marginalizzazione del principio di reciprocità inter-
statuale3. Il tutto in nome di quelle esigenze di garanzia dei diritti umani e delle
libertà fondamentali dello straniero così fortemente richiamate nella giurispru-
denza della Corte europea di Strasburgo e della Corte di giustizia, ma anche in
quella della Corte costituzionale italiana4.
Il rispetto di tali esigenze, prescindendo dallo status civitatis, ha comportato
una progressiva estensione, a vantaggio dei non cittadini (rectius: cittadini di
Paesi terzi)5, di alcuni diritti tradizionalmente riservati ai cittadini. Diritti che
Istituzioni di diritto internazionale, Torino, 2011, IV ed., p. 433, e, in un contesto diverso, B. N-
, Le migrazioni tra sovranità dello Stato e tutela dei diritti della persona, in M. C
(a cura di), Immigrazione, frontiere esterne e diritti umani, Roma, 2009, pp. 1-36. Le implicazioni
derivanti dall’evoluzione del concetto di cittadinanza rispetto a nuove esigenze normative derivan-
ti dai più recenti ussi migratori investono, naturalmente, molteplici proli e non si esauriscono
nell’ordinamento dell’Unione europea. Con riferimento alla “emigração de longo período”, nel
sub-continente latino-americano, ci permettiamo di rinviare alle considerazioni già svolte nel no-
stro Cidadania e dupla cidadania, emigração de longo período e voto dos italianos no exterior, in
Revista dos tribunais, 2008, pp. 45-54.
3 Per una riconsiderazione della “condizione di reciprocità”, in una prospettiva civilistica, al
ne di garantire l’universalità dei diritti umani, v. F. P, L’assetto normativo dei diritti
fondamentali della persona tra status civitatis e posizione di migrante: le suggestioni della “con-
dizione di reciprocità”, in Rassegna di diritto civile, 2008, p. 1109 ss.
4 Non è possibile, in ragione dei limiti del presente lavoro, effettuare una ricognizione di tali
prassi giurisprudenziali all’interno delle quali non manca, peraltro, qualche oscillazione nella per-
manente dicotomia tra sicurezza e libertà. Si rinvia, per un quadro ampio e articolato, a B. N-
 (a cura di), Diritto degli stranieri, Padova, 2004. Per ulteriori riferimenti anche di tipo
bibliograco sia consentito richiamare A. D S, Straniero (posizione giuridica dello), in Il
Diritto. Enciclopedia giuridica del Sole 24 ore, XV, 2008, p. 449 ss. Sulla disarticolazione, all’in-
terno della nostra Costituzione, della tutela dei diritti umani dal vincolo della cittadinanza cfr. per
tutti A    (a cura di), Annuario 2009. Lo statuto co-
stituzionale del non cittadino, Napoli, 2010. G. B, Cittadinanza, cittadinanze e diritti fonda-
mentali, in Rivista di diritto costituzionale, 1997, p. 11, sottolinea come sia possibile per l’inter-
prete individuare “un nuovo spazio giuridico, costituito, appunto, dai diritti dell’uomo, che mostra
un’estensione assai più ampia dello Stato nazionale rispetto al quale la Costituzione in senso for-
male funge da norma fondamentale”. Salvo i riferimenti giurisprudenziali contenuti infra nella
nota 108 ci si limita a ricordare come la Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 120 del
1967, abbia costantemente affermato la necessità di leggere l’art. 3 della Costituzione (ed il suo
riferimento ai cittadini italiani) in connessione con gli articoli 2 e 10, laddove l’art. 2 assicura la
tutela dei diritti inviolabili dell’uomo e l’art. 10 rinvia a norme e trattati internazionali nei quali la
protezione dei diritti fondamentali degli stranieri è ampiamente garantita. Sull’affermazione “del
diritto alla cittadinanza (…) (come) conseguenza inevitabile della centralità assunta, nel sistema
della comunità internazionale, dalla persona umana”, v. L. P, La cittadinanza e le cittadi-
nanze nel diritto internazionale, Napoli, 2009, p. 49 ss., anche per un’ampia ricognizione dottri-
nale. Sulla formazione di un “nuovo Diritto internazionale della cittadinanza”, laddove la cittadi-
nanza si muove all’interno del frame dei diritti umani v. P. J. S, A New International Law of
Citizenship, in American Journal of International Law, 2011, p. 694 ss.
5 Intendiamo i migranti provenienti da Paesi esterni all’Unione europea e sprovvisti della cit-
tadinanza di uno Stato membro (e quindi sia i nati in un Paese esterno all’Unione europea, sia i
nati nell’Unione europea sprovvisti della cittadinanza di uno Stato membro). Per tali soggetti
l’intensa attività normativa svolta dalle istituzioni dell’Unione europea, nella più generale politica
migratoria, si è tradotta nella denizione di una serie di status personali parzialmente assimilabili
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non possono non trovare una diversa “graduazione” in ragione del grado di sta-
bilità che contrassegna il legame tra l’immigrato e lo Stato ospitante6 e che
costituiscono la “controfaccia” di una serie di doveri cui esso è tenuto. Diritti che
rinvengono il loro fondamento in una sorta di “stabilizzazione” dell’immigrato
nello Stato di accoglienza, il che determina la progressiva perdita (o attenua-
zione) dei connotati di alterità rispetto ad esso ed alla comunità sottostante7.
È noto che, all’interno dello spazio giuridico europeo, la combinazione di un
fattore ab intra, quale l’esercizio delle libertà di circolazione e di soggiorno
previste nei Trattati europei, e di un fattore ab extra, quale le migrazioni in senso
lato (ed in particolare le c.d. migrazioni stanziali), abbia modificato in senso
strutturale la compagine delle comunità nazionali8.
a quelli dei cittadini dell’Unione europea. Si vedano, in particolare, la direttiva 2005/71/CE del
Consiglio, del 12 ottobre 2005, relativa a una procedura specicamente concepita per l’ammissio-
ne di cittadini di paesi terzi a ni di ricerca scientica, GUUE L 289, 3 novembre 2005; la diretti-
va 2009/50/CE del Consiglio, del 25 maggio 2009, sulle condizioni di ingresso e soggiorno di
cittadini di paesi terzi che intendano svolgere lavori altamente qualicati, ivi L 155, 18 giugno
2009; la direttiva 2004/114/CE del Consiglio, del 13 dicembre 2004, relativa alle condizioni di
ammissione dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retri-
buito o volontario, ivi L 375, 23 dicembre 2004; la direttiva 2011/98/UE del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, volta a denire una procedura unica di domanda di rilascio
di un permesso unico che consente ai cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio
di uno Stato membro e un insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi che soggiornano
regolarmente in uno Stato membro, ivi L 343, 23 dicembre 2011.
6 Sulla necessità di realizzare azioni, da parte dell’Unione europea, a vantaggio anche del cit-
tadino extra-comunitario che valorizzino “elementi diversi dal dato formale della cittadinanza
quali la residenza, il lavoro, l’inserimento sociale” v. Introduzione a M. C, A. L,
B. N, Cittadinanza dell’Unione e libera circolazione delle persone, Milano, 2006, II
ed., p. XIII. Sulla diversa graduazione dei diritti attribuiti in ragione del differente grado di “stabi-
lità” nel territorio dello Stato ospitante v. S. A, Cittadino, straniero e immigrato: evoluzione
del concetto e del rapporto di cittadinanza tra norme internazionali e diritto interno, in La Comu-
nità Internazionale, 2002, pp. 183-221. Sulla denizione di soggiorno legale, ai ni del computo
del periodo minimo di stanzialità, ai sensi della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di
circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri che modica il regolamen-
to (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE,
75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, GUUE L 158, 30 aprile 2004, p. 77 ss., v. la
recente sentenza della Corte di giustizia del 21 dicembre 2011, cause riunite C-424 e 425/10,
Ziolkowski e Szeja c. Germania, non ancora pubblicata in Raccolta.
7 La presente indagine non si occupa di vericare tali tendenze alla luce del diritto consuetu-
dinario e degli atti convenzionali a portata universale e regionale. Ci si limita a ricordare, per la
sua incidenza nella regione internazionale di cui si occupa il presente scritto, l’art. 19 della Carta
sociale europea (riveduta) del 3 maggio 1996, rubricato “Diritto dei lavoratori migranti e delle
loro famiglie alla protezione ed all’assistenza”.
8 Per un quadro ampio ed articolato del fenomeno migratorio con le sue implicazioni ai vari
livelli ordinamentali v. U. L (a cura di), Le migrazioni. Una sda per il diritto internazio-
nale, comunitario e interno, Napoli, 2005; e A. A, M. B, M. S (a cura
di), Le nuove frontiere del diritto dell’immigrazione: integrazione, diritti, sicurezza, Napoli, 2011.
Se in passato si poteva sostenere che “gli individui che entrano in rapporto con lo Stato sono so-
prattutto i cittadini dello Stato” – in questo senso G. G, Art. 1. Obblighi di rispettare i diritti

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