La política de la Comisión Europea en materia de impuestos de salida
| Author | Lászlo Kovács |
| Pages | 1-18 |
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La fiscalidad se encuentra en el centro de la soberanía nacional. 1Constituye un instrumento esencial a disposición de los gobiernos de los Estados Miembros para financiar el gasto público y poner en marcha las políticas que consideran importantes. Sin embargo, resulta evidente que quedan aún aspectos de los diferentes sistemas fiscales nacionales que impiden la integración económica de la UE. Ello comporta que los operadores económicos sigan encontrando obstáculos fiscales que les impiden aprovechar al máximo los beneficios del Mercado Interior. Además, para los Estados Miembros resulta cada vez más difícil proteger las bases imponibles de forma compatible con las libertades fundamentales del Tratado. Muy frecuentemente el Tribunal de Justicia considera contrarias al Derecho comunitario medidas que se han adoptado para proteger las bases imponibles nacionales, y esto puede tener consecuencias financieras considerables para los Estados Miembros afectados. A menudo, dichas medidas no están coordinadas con las normas fiscales de otros Estados Miembros, lo que puede ocasionar supuestos de doble imposición o doble no imposición involuntaria, haciendo que el sistema sea cada vez más vulnerable en términos de elusión y evasión fiscal. Page 2
El actual marco institucional, que contempla la unanimidad para las decisiones en materia de fiscalidad, no está destinado a cambiar de corto a medio plazo. Por lo tanto, es importante explorar enfoques nuevos y creativos, es decir, encontrar soluciones pragmáticas a los principales problemas fiscales transfronterizos, tanto de los Estados Miembros como de los operadores del mercado. Animada por este desafío, la Comisión lanzó en 2006 una iniciativa para abordar un nuevo enfoque sistemático basado en la coordinación de las políticas fiscales2. La Comisión cree que la coordinación de las políticas fiscales nacionales a nivel comunitario puede desempeñar un papel vital para ayudar a los Estados Miembros a hacer sus sistemas fiscales compatibles con el Derecho comunitario y, al mismo tiempo, proteger sus bases imponibles de erosiones posteriores. Asimismo, podría mejorar de forma significativa la eficacia de los sistemas fiscales, los cuales pueden ayudar a mantener dentro de la UE las actividades económicas y las rentas más "móviles".
Es importante tener en cuenta que no existe una única fórmula para un enfoque coordinado. Problemas distintos pueden requerir soluciones diferentes. La coordinación de las políticas fiscales puede lograrse mediante una serie de medidas que van desde las iniciativas legislativas a instrumentos no vinculantes desde el punto de vista jurídico. En cualquier caso, contrariamente a la armonización - que se caracteriza por el hecho de que las normativas nacionales se sustituyen por un cuerpo legislativo común a nivel europeo -, la coordinación deja las legislaciones intactas a nivel nacional (a condición de que sean compatibles con el Derecho comunitario) pero persigue el objetivo de hacer que dichas normativas nacionales sean compatibles entre sí. En lugar de invadir las competencias de los Estados Miembros en materia fiscal, la coordinación refuerza su capacidad para preservar su soberanía a través del esfuerzo colectivo. Page 3
En diciembre de 2006, la Comisión publicó una Comunicación sobre los impuestos de salida3 en la que expresó su opinión sobre cómo podría resultar útil en este campo un planteamiento comunitario. La Comunicación se redactó con el fin de proporcionar una guía sobre los principios que pueden deducirse de la jurisprudencia comunitaria en materia de impuestos de salida, y preparar el debate sobre las formas en las que los Estados Miembros pueden cumplir con sus obligaciones. Desde el momento en que los Estados Miembros están obligados a tomar medidas, la idea es facilitar y coordinar tales medidas. Pero la Comunicación también sugiere que es necesario afrontar las asimetrías entre las distintas normas nacionales, para garantizar que interactúen de forma coherente entre sí. Más adelante haré referencia brevemente a los principales resultados de la Comunicación, pero trataré asimismo de explicar más pormenorizadamente cómo querría la Comisión que las asimetrías fueran eliminadas mediante una política de coordinación.
Cuanto se pone de manifiesto en las siguientes páginas debe entenderse en el contexto de la adopción por el Consejo, el 2 de diciembre de 2008, de una Resolución sobre la coordinación en materia de imposición de salida4. La Resolución no es un instrumento jurídicamente vinculante, sino un compromiso político y, por tanto, no crea derechos ni obligaciones jurídicas para los Estados miembros (tal y como se declara expresamente en sus antecedentes).
Sin embargo, la adopción de esta Resolución es un bienvenido e importante paso adelante en la eliminación de los obstáculos fiscales al adecuado funcionamiento del Mercado Interior, a través de la eliminación de fenómenos de doble imposición sobre las operaciones de transferencia de activos económicos de un Estado Miembro a otro. Aunque ahora depende de la acción individual de cada Estado miembro implementar sus indicaciones, tales resultados tangibles prueban que puede progresarse en el ámbito de Page 4 la imposición directa a través de la coordinación. Es cierto que la Resolución guarda silencio sobre una cuestión fundamental relativa a un tratamiento fiscal de los activos transferidos coherente con las obligaciones que el Tratado CE impone a los Estados Miembros, a saber: en qué momento es posible recaudar los impuestos de salida. La Comisión ha sido muy clara en relación con este tema, señalando que la aplicación de impuestos de salida no puede producirse con anterioridad a la que hubiera correspondido en el caso de que los activos transferidos hubieran permanecido en el territorio del Estado de salida y, normalmente, ello coincide con el momento en que se dispone efectivamente de los activos transferidos. A este respecto, debe también advertirse que la Resolución, en sus principios rectores, invita expresamente a los Estados Miembros de acogida de las transferencias de activos a proporcionar asistencia administrativa al Estado de salida, en particular para determinar la fecha de la cesión.
Los Estados Miembros tienen distintas razones para introducir los impuestos de salida. Algunos lo hacen para luchar contra tipos específicos de elusión fiscal y emigraciones (temporales) por motivos fiscales. Para otros los impuestos de salida constituyen un medio para asegurar que sea gravada cada renta que se haya producido en el periodo en el que el contribuyente era residente en el territorio del Estado. A menudo, los impuestos de salida se basan en una combinación de tales razones.
La mayor parte de los países trata de gravar a sus propios residentes (individuos y/o sociedades) sobre las plusvalías que estos últimos obtienen de sus bienes. En las situaciones domésticas, las plusvalías se gravan habitualmente cuando se obtienen, es decir, cuando los bienes se venden o Page 5 son transmitidos de otra manera. Sin embargo, si un contribuyente, persona física, se traslada a otro país antes de transmitir sus propios bienes, el Estado de salida corre el riesgo de perder la potestad impositiva sobre las plusvalías que han generado esos bienes, ya que generalmente dicha potestad pasa al nuevo Estado de residencia. Del mismo modo, si una sociedad traslada su residencia de un Estado Miembro a otro Estado Miembro, el Estado originario de residencia corre el riesgo de perder (parcialmente) los derechos impositivos sobre las ganancias que se hayan producido en el periodo en el que la sociedad era residente en su territorio5. El mismo riesgo podría presentarse en el caso de que una sociedad trasladase sus activos individuales a una sede (establecimiento permanente) situada en otro Estado Miembro. Muchos Estados Miembros han tratado de afrontar estos problemas gravando las plusvalías latentes, pero aún no realizadas, en el...
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