Práctica de la administración tributaria y Derecho de la Unión Europea

• Author: Clotilde Celorico Palma y Diogo Leite de Campos
• Pages: 187-211

Estudios Tributarios Europeos 1/2011

Práctica de la administración tributaria y Derecho de la

Unión Europea

Clotilde Celorico Palma y Diogo Leite de Campos1

1. La estructura de la administración tributaria en Portugal

   La administración tributaria portuguesa está compuesta esencialmente por la Dirección General de Tributos (DGCI) y por la Dirección General de Aduanas e Impuestos Especiales (DGAIEC), pertenecientes ambas al Ministerio de Hacienda.

   La DGCI tiene la misión de administrar los impuestos sobre la renta, patrimonio y consumo, además de otros gravámenes que puedan serle atribuidos de vez en cuando.

   La misión de la DGAIEC, por otra parte, consiste en el control de las fronteras exteriores de la Unión Europea y el territorio aduanero nacional para fines fiscales y económicos y para la protección de la sociedad, concretamente para fines de cultura pública, seguridad y salud, y también administrar los impuestos sobre consumos especiales.

   Está previsto que estas dos direcciones generales se fusionen en un plazo breve, en línea con el compromiso asumido con la Troika por el gobierno portugués (Memorando de entendimiento firmado el 17 de mayo de 2011 entre el gobierno portugués y la troika “Memorandum of understanding on specific economic policy conditionality”).

   Sin embargo, incluso antes de asumir este compromiso, el gobierno ya había anunciado su intención de llevar a cabo esa fusión.

   © Copyright Seast – Todos los derechos reservados

   1 Clotilde Celorico Palma y Diogo Leite de Campos son profesores de Derecho Tributario de la Universidad de Coimbra. Traducción al español a cargo de Susana Aníbarro Pérez, Profesora de la Universidad de Valladolid. 187

   Estudios Tributarios Europeos 1/2011

2. La administración tributaria y los derechos de la UE

   Lo que se pretende analizar es cómo la práctica administrativa coexiste con el Derecho europeo. En este contexto, analizaremos la compatibilidad de la legislación portuguesa con las disposiciones del Derecho de la Unión Europea, desde una perspectiva ex ante, es decir, hasta qué punto la reglas de la Unión Europea influyen en las legislación nacional, y ex post, determinando hasta qué punto su aplicación práctica por la administración tributaria cumple con las disposiciones del Derecho de la Unión Europea.

   A los fines del estudio, hemos decidido incluir algunos de los más recientes procedimientos de infracción concernientes a Portugal, describiendo el estado actual de los asuntos y algunas adaptaciones pro-activo de disposiciones nacionales por la administración tributaria.

3. Procedimientos de infracción

   3.1. Casos pendientes en el Tribunal de Justicia

   3.1.1. Agencias de viaje

   Un procedimiento de infracción concerniente a la no conformidad de la legislación portuguesa del IVA con el denominado “régimen especial del margen bruto” aplicable a las agencias de viajes cuando venden paquetes vacacionales a los turistas está pendiente en el Tribunal de Justicia de la UE, tras la denuncia por la Comisión Europea en 2011 contra Portugal (y otros siete Estados miembros). La Comisión reclama que Portugal aplica este régimen especial incorrectamente, provocando de este modo distorsiones a la competencia entre agencias de viaje.

   Este asunto conecta con el hecho de que este régimen no se aplica a las agencias de viaje que venden paquetes vacacionales a otras compañías, particularmente otras agencias de viaje, para fines de reventa.

   Los ocho Estados miembros demandados ante el Tribunal, de acuerdo con la Comisión, no están poniendo en práctica el régimen correctamente, aplicándolo muy frecuentemente a las ventas entre agencias de viaje. Esto da lugar a distorsiones en la competencia entre agencias de viaje, en el

   © Copyright Seast – Todos los derechos reservados

   188

   Estudios Tributarios Europeos 1/2011

   sentido de que algunas de estas agencias tiene que soportar una carga fiscal más elevada que otras.

   3.1.2. Impuestos de salida sobre dividendos

   En junio de 2010, la Comisión incoó procedimientos ante el Tribunal de Justicia contra Portugal y otros dos Estados miembros por disposiciones fiscales discriminatorias.

   En el caso de Portugal, la cuestión es la tributación de los dividendos de salida en la imposición sobre la renta. De acuerdo con la Comisión, la legislación fiscal portuguesa puede, en ciertos casos, imponer un tipo de gravamen más elevado a los dividendos pagados a compañías extranjeras (dividendos de salida) que a los dividendos satisfechos a compañías nacionales (dividendos nacionales). Mientras que la legislación prevé un tipo cero o un porcentaje muy bajo para el gravamen de los dividendos nacionales, los dividendos de salida se someten a una retención que puede llegar hasta el 20 por ciento. La Comisión cree que estas disposiciones restringen la circulación de capital y la libertad de establecimiento y pueden constituir una vulneración del criterio establecido en el asunto Denkavit2, en el cual el Tribunal confirmó el principio de que los dividendos de salida no pueden gravarse con un tipo más alto que los dividendos nacionales en el Estado de la fuente.

   3.1.3. Tipo fijo de gravamen para agricultores

   En marzo de 2010, la Comisión Europea decidió remitir al Tribunal de Justicia un procedimiento relativo al tipo fijo de IVA aplicable a los agricultores.

   Bajo la Directiva del IVA, si la aplicación del régimen general del IVA pudiera ocasionar dificultades, los Estados miembros pueden aplicar un tipo fijo dirigido a compensar el IVA soportado en bienes y servicios adquiridos © Copyright Seast – Todos los derechos reservados

   2 T.J.U.E., sentencia de 14 de diciembre de 2006, asunto C-170/05, Denkavit.

   189

   Estudios Tributarios Europeos 1/2011

   por los agricultores. La Comisión reclama que en lugar de introducir un tipo fijo para los agricultores, Portugal estableció una disposición opcional para actividades agrícolas, que otorga una exención a los productos suministrados por los agricultores, salvo que estos últimos opten por la aplicación del régimen general del IVA. Además, los agricultores no son compensados por el IVA satisfecho respecto a los factores de producción que puede oscilar entre el 5% y el 12%. En estos términos, la Comisión considera que este régimen del tipo fijo aplicable a los productores agrícolas en Portugal entra en conflicto con el objetivo del régimen y no es conforme a la Directiva IVA.

   3.1.4. Gravamen de las rentas obtenidas por no residentes

   En marzo de 2010, la Comisión Europea urgió de nuevo a Portugal para que reformara su legislación interna en materia de imposición directa por considerarla desproporcionada, discriminatoria y contraria a las libertades fundamentales consagradas en el Tratado de la UE. La opinión formal de la Comisión Europea critica las disposiciones fiscales portuguesas en cuanto al gravamen de las rentas obtenidas por contribuyentes no residentes.

   En efecto, los no residentes son gravados en el impuesto personal sobre la renta (IRS) calculado sobre la base de ingresos brutos y tipos fijos, mientras que a los residentes se les grava sobre la base de rendimientos netos obtenidos tras aplicar deducciones específicas y con tipos de gravamen progresivos. En opinión de la Comisión, estas diferencias pueden provocar un trato fiscal menos favorable para los no residentes que para los residentes, generándose de ese modo un conflicto con la libre prestación de servicios y la libre circulación de capitales.

   Las normas internas que han suscitado este juicio negativo por parte de la Comisión disponen: la exclusiva aplicación a los residentes de las normas que determinan la renta gravada mediante la suma de la renta sujeta al IRS, con la posibilidad de beneficiarse de gastos deducibles; la exclusión de los no residentes de la posibilidad de aplicar los tipos de gravamen progresivos previstos para los residentes; y finalmente, la sujeción de los

   © Copyright Seast – Todos los derechos reservados

   190

   Estudios Tributarios Europeos 1/2011

   no residentes a retenciones definitivas y a tipos especiales de gravamen sobre las rentas brutas obtenidas en Portugal.

   Es probable que Portugal repita los mismos argumentos que ya ha utilizado en procedimientos previos de la Comisión europea, concretamente la necesidad de medidas fiscales de esta naturaleza para combatir el fraude fiscal y el hecho de que estas medidas no son aplicables a los contribuyentes residentes en Estados miembros de la UE o de la EFTA/EEA con los que existen acuerdos de intercambio de información fiscal (dado que la Ley del IRS prevé un régimen de tributación opcional para estos contribuyentes con reglas similares a las establecidas para los residentes).

   No obstante, la Comisión europea entiende que estas medidas discriminan a los contribuyentes de Estados miembros con los que no existen los antes mencionados mecanismos de intercambio de información.

   3.1.5. Impuesto sobre vehículos

   En enero de 2010, la Comisión Europea instó a Portugal para que modificara su legislación del impuesto de circulación anual relativo a los vehículos de motor.

   La solicitud de la Comisión se hizo a través de un dictamen motivado de acuerdo con el artículo 258 del Tratado de la UE3.

   Como la Comisión hizo notar, bajo las disposiciones actualmente en vigor en Portugal, el impuesto de circulación para dos vehículos similares de segunda mano se calcula de forma diferente según si los vehículos fueron matriculados por primera vez en Portugal antes o después de 1 de julio de 2007. Los vehículos matriculados por primera vez en Portugal después de 1 de Julio de 2007 se someten, por regla general, a un impuesto de circulación anual más alto que los matriculados antes de esa fecha, debido a una diferencia en el método de cálculo del impuesto.

   La diferencia en el sistema del impuesto de circulación anual se introdujo en Portugal como parte de una reforma general de la tributación de los vehículos, que toma en consideración la capacidad de contaminar de un

   © Copyright Seast – Todos los derechos reservados

   3...