Los procedimientos legislativos en la unión
| Author | Beatriz Fernández Ogallar |
| Pages | 127-140 |
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En el ámbito comunitario se dan diferentes procesos de producción normativa. En concreto, desde el Tratado de Ámsterdam que simpli?co los procedimientos existentes con anterioridad y hasta la aprobación del Tratado de Lisboa, existían hasta tres mecanismos posibles: la codecisión, el dictamen conforme y la consulta1, que han pasado a sintetizarse en dos, el procedimiento ordinario y el especial2.
Las variaciones más signi?cativas entre los procedimientos apuntados radican en el grado de intervención del Parlamento Europeo pues, al ser la institución que encarna el principio democrático en la Unión Europea, su mayor o menor presencia in?uiría en las cotas de legitimidad de dichos procesos legislativos, lo que cobra especial relevancia en el caso del Derecho penal, habida cuenta de que es el instrumento legislativo que tendrá una mayor repercusión sobre los derechos fundamentales de los ciudadanos, motivo por el cual resulta preciso realizar un sintético análisis de los mismos para una correcta compresión del engranaje del que emana la armonización.
No obstante, conviene señalar con carácter previo a cualquier otra re?exión, que la Unión Europea no se encuentra dotada de una potestad legislativa general que abarque cualquier objeto acerca del cual albergue la intención de emitir un determinado acto legislativo, sino que se
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encuentra limitada a los regulados por los Tratados3, a lo que se añade que en cada sector del ordenamiento jurídico será preceptivo seguir un procedimiento legislativo concreto y adoptar un instrumento legislativo especí?co de los que a continuación tendremos ocasión de estudiar4.
Sin perjuicio de lo anterior, se dan tres reglas de interpretación que ?exibilizan tanto la atribución de competencias legislativas como la obligatoriedad de los procedimientos legislativos a seguir y los instrumentos a adoptar.
La primera de ellas consiste en que en algunas materias los Tratados establecen expresamente la posibilidad de optar entre diversas alternativas.
La segunda se re?ere al llamado principio de la competencia implícita, de construcción principalmente jurisprudencial, en virtud de, entre otras, las Sentencias del TJUE de 31 de marzo de 1971, causa 22/70, y de 14 de julio de 1978, causas acumuladas 3, 4 y 6/76, junto con el principio del efecto útil, también aportación del TJUE, en Sentencias como la de 15 de julio de 1960, causa 20/59, de conformidad con los cuales para garantizar la correcta aplicabilidad de los Tratados podrán adoptarse todas las normas que resulten necesarias al efecto, cuestión que antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa estaba matizada en gran medida en el ámbito penal.
La tercera supone que para asegurar la efectiva consecución de los objetivos de la Unión Europea podrán adoptarse todos los actos legislativos que para ello se requieran5, en aplicación de lo dispuesto en el ar tículo 235 del Tratado CEE6.
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Así, si bien es cierto que las competencias legislativas de la instancia comunitaria no carecen de limitaciones, no es menos cierto que en la práctica dichas limitaciones no resultan tan acotadas como en principio pudiera parecer, lo que afectará, entre otros, a sus competencias en mate-ria penal, que también en este campo podrán verse expandidas en virtud de los criterios expuestos.
El primero de los mecanismos legislativos a los que se ha hecho referencia, la codecisión, se regulaba en el ar tícu lo 251 del Tratado de la Comunidad Europea y es el que se utilizaba con mayor frecuencia7.
Este mecanismo funcionaba del siguiente modo: la propuesta inicial surge de la Comisión, acto seguido el Consejo y el Parlamento adoptaban la mencionada propuesta en estrictos términos de igualdad, es decir, que ambos debían estar de acuerdo en aprobar un determinado texto, ya que sus votaciones estaban dotadas del mismo valor. En el supuesto de no alcanzarse un consenso entre Consejo y Parlamento, se formaría el denominado Comité de conciliación, compuesto por un número igual de miembros del Consejo y del Parlamento, que adoptarían la resolución de la que se tratase para después devolver el texto a las respectivas instituciones y que fueran éstas las lo aprobasen formalmente en calidad de ley8.
Cabe añadir que progresivamente la cooperación entre las instituciones comunitarias se fue desarrollando con mayor ?uidez, lo que permitió que las iniciativas fueran aprobadas si no en una primera lectura en la segunda, por lo que los comités de conciliación cada vez eran utilizados en menor medida en los procesos legislativos; del mismo modo que
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aconteció con la ?gura del mediador de la Comisión entre el Parlamento Europeo y el Consejo pues, en virtud de la reforma introducida en el Tratado de Ámsterdam, pasaron a comunicarse de forma directa en lo que resultase pertinente dentro de este marco de producción normativa9.
Para ?nalizar, es necesario poner de relieve que este mecanismo era el que estaba dotado de una mayor legitimidad democrática, en el sentido de que se otorgaba al Parlamento la misma capacidad de decisión que al Consejo, de tal modo que los intereses de los ciudadanos de la Unión se situaban en el mismo plano que los de los Estados miembros10, aunque con algunas asimetrías procedimentales, principalmente por el hecho de que el Parlamento tuviera un límite de tres meses para emitir sus dictámenes mientras que el Consejo no se encontrara sometido a plazo alguno11. No obstante, el hecho de que la representación de la ciudadanía europea no prevaleciera sobre todas las demás no dejaba de implicar una considerable problemática en torno a las legislaciones adoptadas por este sistema12, sin perjuicio de que, como se ha dicho, fuera el más bondadoso en este sentido.
Como veremos, el procedimiento de codecisión ha sido establecido por el Tratado de Lisboa como el procedimiento legislativo ordinario13.
El dictamen conforme era el segundo mecanismo para legislar en la Unión Europea. Se encontraba regulado en el ar tícu lo 252 del Tratado de la Comunidad Europea y se empleaba principalmente en acuerdos con terceros países, destacando aquellos en virtud de los cuales se producía la incorporación de nuevos Estados miembros. En de?nitiva, se aplicaba
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en la suscripción de tratados internacionales en general y en las nuevas adhesiones en particular14.
Por otra parte, con especial interés para lo que aquí nos ocupa, cuando el Tratado de Maastricht introdujo la cooperación policial y judicial en materia penal dispuso en su ar tícu lo 39 que el proceso de dictamen conforme fuese el cauce apropiado para legislar en esta materia, regulación que se mantuvo en el Tratado de Ámsterdam, en su ar tícu lo K 11.
En este supuesto la iniciativa legislativa seguía estando en manos de la Comisión, y por lo que respecta a la aprobación de la propuesta de la que se tratase el Consejo debía contar con la aprobación previa del Parlamento, para lo que se requería una mayoría absoluta de sus representantes, careciendo de potestad para introducir modi?caciones en el texto objeto de votación, debiendo limitarse a aceptarlo o rechazarlo15.
Como puede observarse, el Parlamento en el procedimiento de dictamen conforme tenía una repercusión menor que en el de codecisión, ya que en lugar de decidir en pie de igualdad con el Consejo se limitaba a dar su visto bueno a una propuesta dada, todo ello sin tener capacidad de modi?cación sobre la misma, lo que conllevaba un menor grado de legitimidad democrática, siendo precisamente este sistema el de aplicación general para el Derecho penal.
La consulta era el tercer y último de los procedimientos legislativos de la UE. Encontraba su regulación en el ar tícu lo 300 del TCE y se aplicaba en ámbitos concretos, como por ejemplo la ?scalidad o la agricultura, motivo por el cual apenas tenía trascendencia en materia penal16.
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El procedimiento de consulta se iniciaba al igual que los dos anteriores con una propuesta de la Comisión, que esta vez era aprobada por el Consejo, previa consulta al Parlamento, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones17. En este proceso el Parlamento disponía de tres vías de actuación, a saber, aprobar el texto, rechazarlo o proponer enmiendas, en cuyo caso la propuesta legislativa era devuelta a la Comisión, que valoraba dichas enmiendas y, en caso de introducir alguna de ellas, remitía nuevamente el texto al Consejo para que fuera objeto de una nueva votación, pudiendo entonces el Consejo aprobar el texto modi?cado o cambiarlo una vez más, en cuyo caso se requería la unanimidad18.
De lo expuesto se desprende que este era el procedimiento legislativo en el que el Parlamento tenía menos relevancia, ya que ni siquiera se exigía que diera su visto bueno a la iniciativa de la Comisión, toda vez que si bien había de ser consultado, el resultado de dicha consulta no era preceptivo en la adopción ?nal de la normativa en cuestión y, por tanto, se trataba del proceso que estaba menos dotado de legitimidad democrática, aunque, repetimos, esto no afectaría al Derecho penal por no tratarse de una de las materias incluidas en su ámbito de aplicación19.
El Tratado por el...
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