La protección jurídica del medio ambiente y su proyección en el ámbito fiscal

• Author: María del Carmen Cámara Barroso
• Pages: 69-121

Contenidos

• 1. La protección del medio ambiente ante el artículo 45 de la constitución española.
• 2. La utilización del sistema fiscal con fines de protección medioambiental.
• 3. La evolución del tratamiento dado al medio ambiente en el derecho originario y derivado de la Unión Eurpopea.
• 4. Armonización fiscal y medio ambiente.
• 4.1. Los principios inspiradores de la política ambiental de la Unión Europea ante el mercado único o interior.
• 4.2. La idoneidad de los instrumentos ¿ scales para su utilización en la protección del medio ambiente.
• 4.3. Derecho Tributario Europeo e imposición medioambiental.
• 5. El reflejo de la tributación ambiental en el ordenamiento jurídico español.

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1. La protección del medio ambiente ante el artículo 45 de la constitución española

La CE incluye, dentro de su catálogo de derechos económicos y sociales, el derecho al medio ambiente. En particular, el artículo 45 CE configura el medio ambiente como un bien constitucional digno de protección¹⁰⁶:

«1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el ¿ n de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la Ley ¿ je se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado».

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De la lectura de dicho precepto constitucional se extrae la conclusión de que en el artículo 45 CE se recoge tanto el derecho a disfrutar del medio ambiente como el deber de conservarlo, al tiempo que se atribuye a los poderes públicos la obligación de promoverlo y restaurarlo y de velar por un uso racional de los recursos naturales¹⁰⁷.

Este mandato, dirigido a la protección y conservación del medio ambiente, se inserta dentro del Capítulo III del Título I de la CE, relativo a los «principios rectores de la política social y económica»¹⁰⁸. En este contexto, el apartado tercero del artículo 53 CE establece lo siguiente: «el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III, informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Solo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las Leyes que los desarrollen».

Pues bien, de la lectura conjunta de los artículos 45 y 53 CE, se extrae la conclusión de que la tutela del medio ambiente incumbe a todos los poderes públicos sin excepción. Siendo así, como ya señalara el Fundamento Jurídico 4º de la Sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante, STC) 102/1995, de 26 de junio de 1995, «se configura un derecho de todos a disfrutarlo y un deber de conservación que pesa sobre todos, más un mandato a los poderes públicos para la protección».

En este contexto, consideramos que existe un vasto abanico de instrumentos de distinta naturaleza –administrativa, penal o tributaria– que pueden ser utilizados por éstos para dar cumplimiento al mandato constitucional contenido en el artículo 45 CE, esto es, para poder encauzar los actos de los sujetos sobre los que se quiere incidir¹⁰⁹. En este sentido, el Fundamento

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Jurídico 3º de la STC 199/1996, de 3 de diciembre de 1996, afirma que «el Derecho español, por su propio impulso y por el que le confieren las disposiciones de Derecho comunitario, ha desarrollado un importante corpus normativo para la protección del medio ambiente». Sin embargo, también en la STC 199/1996, el Tribunal Constitucional (en adelante, TC) recuerda que la mayoría de esas normas establecen primordialmente medidas de carácter administrativo (que, por ejemplo, fijan niveles máximos de contaminación o la calidad mínima de los bienes ambientales) y penal (así, por ejemplo, la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, recoge dentro de su Título XVI –de los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente– el Capítulo III –artículos 325 a 331– relativo a los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente) que tratan de influir directamente en el comportamiento de los contaminadores, ejerciendo una acción directa sobre ellos¹¹⁰. Aun así, como veremos a continuación, en los últimos años una de las principales herramientas de protección ambiental ha sido la ofrecida por el sistema fiscal –mediante la utilización de tributos que permiten internalizar los costes ambientales–.

Por último, pese a que es cierto que a día de hoy el medio ambiente goza de una importante cobertura constitucional recogida en el artículo 45 CE, nos parece interesante incidir en el hecho de que, en la actualidad, dicha noción sigue siendo un concepto jurídico indeterminado y que, en consecuencia, para su concreción se debe acudir a la labor interpretativa del TC¹¹¹.

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En este sentido, podemos fijarnos en la ya citada STC 102/1995 donde se indicaba que el medio ambiente «consiste en el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida».

Siendo así, en lo que aquí interesa, podemos definir al medio ambiente como un bien jurídico integrado por recursos naturales y otros factores cuyo equilibro es necesario para la vida. Así pues, consideramos que el mandato constitucional recogido en el artículo 45 CE, en cuanto principio programático, necesitará, para poder convertirse en operativo, de una intervención legislativa que concrete dichos postulados¹¹².

A lo largo de estas páginas trataremos de reflejar como se ha plasmado dentro del ámbito fiscal dicha concreción en el Ordenamiento jurídico de la Unión Europea y, en concreto, en España.

2. La utilización del sistema fiscal con fines de protección medioambiental

Inmersos en el escenario que acabamos de describir, consideramos que una de las posibles herramientas con las que cuentan los poderes públicos para poder dar cumplimiento al mandato constitucional recogido en el artículo 45 CE podría ser la articulación de medidas fiscales que incidiesen sobre aquellos comportamientos lesivos para el medio ambiente. De esta forma, nos parece que el tributo puede ser un instrumento más que idóneo para lograr determinados objetivos constitucionales de interés público¹¹³.

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Además, en lo que a la posibilidad de la utilización de los tributos para dar cobertura a lo establecido en el artículo 45 CE incumbe, el artículo 2 de la LGT señala lo siguiente: «los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica y general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución»¹¹⁴.

De esta forma, en consonancia con este artículo, podemos considerar que los tributos, además de coadyuvar al sostenimiento de los gastos públicos, pueden utilizarse para dar cumplimiento a objetivos de distinta naturaleza, siempre que gocen de cobertura constitucional. En la práctica, esta afirmación implica la existencia de unos tributos cuya finalidad primordial no es la de obtener recursos con los que financiar el gasto público, sino la de incidir sobre el comportamiento de los ciudadanos para así poder dar cumplimiento a objetivos de política social o económica contenidos en algún precepto constitucional¹¹⁵. Cuando nos encontramos ante una figura tributaria que posee estas características, estamos ante tributos que presentan una finalidad extrafiscal¹¹⁶.

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Para C????? O????? «la extrafiscalidad es una expresión vaga que apenas significa algo en sí misma, y con la que –por contraposición– pretende designarse todo aquello que se aleja de la función financiera, del fin recaudatorio (fiscal) propio de la imposición»¹¹⁷. Siendo así, podemos traer aquí el Fundamento Jurídico 13º de la STC 37/1987, de 26 de marzo de 1987, sobre el Impuesto de Tierras Infrautilizadas en Andalucía, donde el Tribunal afirmaba lo siguiente: «es cierto que la función extrafiscal del sistema tributario estatal no aparece explícitamente reconocida en la Constitución, pero dicha función puede derivarse directamente de aquellos preceptos constitucionales en los que se establecen principios rectores de política social y económica, dado que tanto el sistema tributario en su conjunto como cada figura tributaria concreta forma parte de los instrumentos de que dispone el Estado para la consecución de los fines económicos y sociales constitucionalmente ordenados».

Pues bien, como ya hemos señalado arriba, consideramos que el cumplimiento de estos objetivos sociales o económicos contemplados en la CE y, en lo que aquí interesa, la protección medioambiental recogida en el artículo 45, puede llevarse a cabo a través de la articulación de distintas medidas fiscales, o bien reformando los tributos ya existentes en un determinado sistema tributario –introduciendo el componente ambiental en su estructura– o, por el contrario, creando nuevos instrumentos fiscales dirigidos a la conservación del medio ambiente. En cualquier caso, estos tributos tendrán “siempre” una doble finalidad: una de carácter extrafiscal (incentivadora –de aquellas actividades menos lesivas con el medio ambiente– y desincentivadora –de aquellas otras más contaminantes–) y otra fiscal (orientada a la obtención de recursos llevando a cabo la redis-

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tribución de los costes ambientales entre los sujetos que han provocado los mismos)¹¹⁸.

Recapitulando lo expuesto hasta aquí, podemos afirmar que de la lectura del artículo 45 CE se desprende la idea de que, aunque el derecho al medio ambiente no se inserta dentro del catálogo constitucional de derechos...