La puesta en práctica de la acción exterior de la UE Sobre derechos humanos, democracia y estado de derecho: las medidas negativas (I)
| Author | Maria Mercedes Candela Soriano |
| Pages | 253-293 |
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La puesta en práctica de la acción exterior de la UE sobre derechos humanos y democratización puede realizarse también a través de medidas negativas comúnmente denominadas sanciones. Como la doctrina viene indicando, las sanciones internacionales son una categoría de medidas de coerción destinadas a garantizar la aplicación de ciertas disposiciones jurídicas y a condenar y reprimir las violaciones que las generan. En términos iusinternacionalistas sólo pueden considerarse como verdaderas sanciones internacionales "las medidas de carácter colectivo que se adoptan en el seno de las Organizaciones internacionales frente al incumplimiento de una obligación internacional grave por uno o más Estados".735 De este modo, las medidas de presión diplomática y, sobre todo, de coerción económica adoptadas por la UE/CE, Organización internacional, en su acción exterior para contrarrestar las violaciones de los derechos humanos y la democracia, constituyen sanciones internacionales. Éstas pueden responder al cumplimiento de las sanciones internacionales decididas o recomendadas por el Consejo de Seguridad de NU, en cuyo caso su legalidad no está cuestionada,736 o ser medidas coactivas adoptadas unilateralmente por la UE, cuyos efectos jurídicos están sometidos al Derecho internacional público.
El estudio de las sanciones internacionales adoptadas por la UE en situaciones de violación de los derechos humanos o de los proceso democráticos va a estar dividido en dos capítulosPage 254 (capítulo VI y VII). El capítulo VI presenta, en su primera sección, la evolución del fundamento jurídico de la práctica sancionatoria comunitaria. A continuación analiza, en su segunda sección, la ejecución de las sanciones dimanantes del Consejo de Seguridad que recae en los Estados miembros de la Organización y que, como veremos, se efectúa en la actualidad a través de las estructuras de cooperación intergubernamental (PESC) y de integración comunitaria. Por su parte, el capítulo VII examina las medidas descentralizadas adoptadas por la UE y se detendrá, en particular, en la puesta en práctica de las cláusulas de derechos humanos y democracia frente a terceros países. Estos dos capítulos presentan un examen casuístico de la práctica sancionatoria correspondiente tanto al período de la CPE como al período de la PESC.
Como el Tratado CEE no hacía referencia alguna en su articulado a la adopción de sanciones internacionales por parte de la Comunidad, los Estados miembros fueron los que jugaron un papel destacado en este ámbito durante las décadas de los sesenta, setenta y ochenta.737 El antiguo artículo 224 del Tratado (en la actualidad art. 297 CE) sirvió para fundamentar la adopción de medidas coercitivas nacionales. Esta disposición prevé un procedimiento de consultas entre los Estados miembros destinado a "evitar que el funcionamiento del mercado común resulte afectado por las medidas que un Estado miembro pueda verse obligado a adoptar en caso de graves disturbios internos que alteren el orden público, en caso de guerra o de grave tensión internacional que constituya una amenaza de guerra, o para hacer frente a las obligaciones contraídas por el mismo para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional".738 La discrecionalidad de los Estados miembros para la adopción de tales medidas se veía pues tan sólo limitada por el trámite preceptivo de las consultas entre las autoridades nacionales a fin de evitar la afectación del funcionamiento del mercado común, así como por la eventual responsabilidad en que pudieran incurrir de producirse una utilización abusiva de las facultades que les confiere la citada disposición (antiguo artículo 225 del Tratado, hoy art. 298 CE). Pero ello no garantizaba una aplicación uniforme y coordinada de las sanciones adoptadas.
Así pues, la primera etapa de la práctica sancionadora se caracterizó por corresponder a los Estados miembros la ejecución de las sanciones económicas internacionales. Según el ConsejoPage 255 de las CCEE,739 la Comunidad no disponía, en base al antiguo artículo 113 relativo a la política comercial (en la actualidad art. 133 CE), de competencia alguna para adoptar medidas "políticas" destinadas al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Esta práctica es conocida comúnmente con el nombre de "doctrina Rodesia".
Ahora bien, el recurso exclusivo al artículo 224 del Tratado para poder adoptar sanciones se limitó en la práctica a dos situaciones: en 1968 contra Rodesia (a causa de la declaración unilateral de independencia realizada en 1965 en detrimento de la población mayoritaria) y en 1979, contra Irán (por la toma como rehenes del personal diplomático estadounidense en Teherán). En la primera ocasión, la medida sancionatoria fue precedida por una resolución del Consejo de Seguridad de las NU mientras que en la segunda, una resolución del Consejo de Seguridad no pudo ser adoptada a causa del veto ejercido por la antigua URSS. En este último caso, el impulso político vino de una toma de posición conjunta de los Ministros de Asuntos Exteriores, reunidos en el marco de la CPE, por la que se solicitaba a los Estados miembros la adopción de las medidas necesarias, precisando que debían concertarse previamente según lo establecido en el antiguo artículo 224 CEE740.
Durante los años ochenta asistimos a un abandono del recurso exclusivo al artículo 224 CEE por parte de los Estados para adoptar sanciones en favor de los artículos 224 y 113 CEE. En otras palabras, la decisión de adoptar una medida coercitiva seguía correspondiendo a los Estados miembros (artículo 224) pero la ejecución de las mismas era llevada a cabo por las Comunidades Europeas o bajo su control, al disponer de los instrumentos económicos o comerciales necesarios para ello (artículo 113 CEE). Esta "comunitarización" parcial de las medidas de coerción responde, a mi parecer, a tres razones: 1) la maduración de la CPE como foro de decisión de las sanciones a adoptar, 2) el carácter esencialmente económico de dichas medidas y 3) la necesidad de asegurar una aplicación uniforme y coherente de las mismas. Este procedimiento no se vió excluido de toda una serie de críticas en torno a su licitud derivadas principalmente del hecho de utilizar a las Comunidades Europeas para conseguir objetivos de la CPE o de los Estados miembros.
Este cambio en la práctica sancionadora tiene su origen en la crisis de las Malvinas, de ahí que sea conocida con el nombre de "doctrina Malvinas". La intervención militar de Argentina en las Malvinas en 1982 dio lugar a una Resolución del Consejo de Seguridad de las NU que exigía la retirada de las fuerzas argentinas y el cese de las hostilidades. Amparándose en dicha Re-Page 256solución los Estados miembros reunidos en el marco de la CPE, adoptaron una decisión basada en el artículo 224 CEE, que fue seguida de la adopción, por parte de la Comunidad, de medidas coercitivas comunitarias fundadas en el artículo 113 CEE. Entre estas medidas, que fueron el reflejo de la solidaridad del resto de los Estados miembros con el Reino Unido, cabe destacar la adopción del Reglamento 877/82 del Consejo suspendiendo la importación en la Comunidad de cualquier producto procedente de Argentina.741
Aunque ciertos autores consideran, a mi parecer correctamente, que el recurso al artículo 113 como fundamento jurídico de las sanciones comunitarias contra Argentina respondió a una situación de urgencia y a la necesidad de garantizar una aplicación uniforme de dichas medidas más que a una voluntad consciente por habilitar a la Comunidad a ejecutar las mismas,742 la práctica sancionadora posterior se encargó de generalizar el recurso a dicho artículo como base jurídica de las medidas adoptadas. Tanto en el caso de las sanciones decretadas contra Irak en 1990 (tras su intervención militar en Kuwait)743 y contra Libia en 1992 (por su presunto apoyo a actividades terroristas desplegadas en suelo europeo)744 como en el caso de las medidas coercitivas adoptadas en la primera fase del asunto yugoslavo,745 así como en la crisis de Haití,746 se fundaron en el artículo 113. El objetivo, según se desprende de los considerandos de estas medidas, era garantizar una aplicación uniforme de las sanciones en el territorio de la Comunidad que resultaba ser esencial para lograr los objetivos del Tratado CEE y, en particular, para evitar distorsiones de la competencia. El procedimiento para la adopción de las medidas correspondientes era normalmente el siguiente: tras la Resolución de Consejo de Seguridad de las NU en laPage 257 que aparecían las sanciones a aplicar (embargos comerciales y cese de las comunicaciones, etc), los Estados miembros de las CCEE, destinatarios de esta obligación internacional, concertaban sus posturas en el seno de la CPE y decidían la ejecución de las correspondientes medidas recurriendo a instrumentos comunitarios. Ello no impedía, obviamente, que aquellas medidas que salían del ámbito competencial de las CCEE fueran ejecutadas por...
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