La sentencia Artegodan del Tribunal de Primera Instancia: el principio de precaución de nuevo en cuestión

• Author: Sebastián Romero Melchor

1. Introducción

Aunque no resulte muy original iniciar un estudio dedicado al principio de precaución[1] señalando que el Tratado constitutivo de la Comunidad europea se abstiene de definir dicho principio[2], entendemos que esta rememoración permite comprender por qué razón la doctrina se dedica sistemáticamente a analizar en detalle todos y cada uno de los fallos del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) en los que pueden encontrarse elementos para formular la definición en cuestión.

En todo caso, cualquier investigación que tienda a definir el principio de precaución basándose en la jurisprudencia del TJCE puede resultar una labor útil e interesante, en especial si se tiene en cuenta la diversidad de opiniones al respecto. En efecto, al contrario de lo que ocurre con las definiciones de otros principios comunitarios, en las que las discrepancias no son a menudo más que disensiones de mero carácter académico sin mayor trascendencia, por lo que se refiere al principio de precaución las posiciones no pueden ser más encontradas y contradictorias y hay opiniones para todos los gustos: desde quienes defienden que se trata de un principio cuyo objetivo no es ni más ni menos que reorientar las relaciones de la Humanidad con la biosfera[3] hasta quienes, partiendo de una perspectiva razonablemente minimalista[4], lo consideran uno más entre los principios de buena gobernanza[5] sin mencionar a los que incluso han puesto en duda su carácter normativo[6].

Por esta razón, nos parece oportuno dedicar el presente estudio a la sentencia Artegodan , dictada por el Tribunal de Primera Instancia (TPI) el 26 de noviembre de 2002 para resolver los asuntos acumulados T-74/00[7], T-76/00[8], T‑83/00[9], T‑84/00[10], T‑85/00[11], T-132/00[12], T-137/00[13] y T-141/00[14], en la que se incluyen diversas consideraciones sobre la definición y alcance del principio de precaución que merecen ser examinadas a la luz de la precedente jurisprudencia del TJCE y del propio TPI relativa a las modalidades de aplicación del citado principio.

En este contexto, antes de entrar en materia pasaremos revista a la citada jurisprudencia comunitaria sobre el principio de precaución prestando una especial atención a la sentencia Pfizer Animal Health [15], en la que el TPI insistió en la aplicabilidad de dicho principio en el caso de adopción de medidas preventivas en materia de protección de la salud y se orientó en el sentido de considerar que la realización de una evaluación de los riesgos (lo más exhaustiva posible) constituye una condición previa para la adopción de medidas legitimadas por el citado principio de precaución.

En el examen preliminar de la jurisprudencia relativa al principio de precaución no nos limitaremos a analizar sucintamente las sentencias que se refieren a su aplicación por las Instituciones comunitarias. Puesto que las consideraciones del TPI sobre la aplicación del citado principio que se encuentran en la sentencia Artegodan , a pesar de limitarse a su impacto en el régimen probatorio de los criterios para la retirada de una autorización de comercialización de un medicamento en el marco de la correspondiente legislación comunitaria, o precisamente por ello, se refieren también a su aplicación por los Estados miembros, nos ocuparemos igualmente de la escasa jurisprudencia disponible sobre esta asignatura pendiente del TJCE[16]. En este ámbito, nos referiremos a las sentencias Greenpeace France [17], Prohibición francesa de importar carne británica [18] y "Tricloroetileno [19], así como a la sentencia Walter Hahn [20], pronunciada a finales de 2002, cuya sorprendente reorientación jurisprudencial (?) produce cierta perplejidad y plantea no pocas dudas (véase el epígrafe 2.2).

2. La jurisprudencia del TJCE (y del TPI)

2.1 Paso a paso¿

Como ha señalado la doctrina, el TJCE empezó a aplicar el principio de precaución en determinadas situaciones sin ni siquiera mencionarlo[21]¿ Se trataba fundamentalmente de fallos relativos a la libre circulación de mercancías en casos en los que se había invocado como excepción la protección de la salud según lo previsto en el artículo 30 CE, en los que el TJCE tuvo que pronunciarse sobre situaciones en las que subsistía la incertidumbre en el estado actual de la investigación científica. Las sentencias "Melkunie [22], Heijn [23], Ley de la pureza de la cerveza [24], Bellon [25], EurimPharm [26], "Debus [27], Nitrato en el queso III [28] y Van der Veldt [29] podrían figurar por derecho propio en la lista no exhaustiva de ejemplos más o menos típicos de esta categoría de fallos (así como en la lista de precedentes, puesto que, de uno u otro modo, prácticamente todos ellos fueron citados a tal efecto por el TJCE en su reciente sentencia Walter Hahn [30]). Cabe señalar, por cierto, que la mayoría de dichas sentencias sirvieron de base para la elaboración de la Comunicación de la Comisión 89/C 271/03, relativa a la libre circulación de productos alimenticios[31]. Si se confirma la orientación jurisprudencial consagrada en la mencionada sentencia Walter Hahn por lo que se refiere a la aplicación de estos precedentes para la resolución de los casos relativos a la eliminación de obstáculos en el comercio intracomunitario cuando subsista cierta incertidumbre científica sobre los riesgos para la salud que pueden preverse[32], otra Comunicación de la Comisión más reciente, la criticada Comunicación sobre el principio de precaución [33], podría quedar definitivamente desautorizada[34] (a pesar de su flamante re-validación por parte del TPI en la sentencia Pfizer Animal Health [35])

En este contexto, vale la pena referirse también a la sentencia Fedesa [36] en la que, como subrayó recientemente el TPI, se reconocía la existencia del principio de precaución, como mínimo implícitamente[37]¿ En efecto, en dicho fallo, en el que el TJCE rechazó un recurso relativo a una supuesta violación del principio de seguridad jurídica por considerar que el Consejo había actuado en el marco del ejercicio de su facultad discrecional al prohibir la comercialización y administración de determinadas hormonas, tampoco se mencionó en absoluto el principio de precaución. Sin embargo, el TJCE, tras recordar que la Directiva 81/602/CEE[38] se refería a estudios extensivos sobre la inocuidad o la nocividad de las sustancias objeto de dicha normativa y obligaba a la Comisión a tener cuenta la evolución científica, declaró que ello no prejuzgaba las consecuencias que debía deducir el Consejo en el ejercicio de su facultad de apreciación, que, en el caso en cuestión, le permitió dar respuesta a la inquietud expresada por el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social, así como por numerosas organizaciones de consumidores. Además, el TJCE concluyó, en relación con el principio de seguridad jurídica, que «habida cuenta, por otra parte, de las diferencias de apreciación que se manifestaron, los operadores económicos no podían legítimamente esperar que una prohibición de administración de las sustancias controvertidas a animales sólo pudiera basarse en datos científicos»[39].

Por lo que se refiere al ámbito de la protección medioambiental, mencionaremos la sentencia "Armand Mondiet"[40], que también fue incluida en la lista de fallos en los que se hacía referencia al principio de precaución sin mencionarlo explícitamente[41]. Efectivamente, en esta sentencia, relativa a la prohibición de llevar a bordo de los buques o efectuar actividades pesqueras con redes de enmalle de deriva de una determinada longitud prevista en el Reglamento n° 345/92[42], el TJCE reconoció virtualmente la aplicabilidad del citado principio[43] en relación con algunas decisiones adoptadas cuando existía incertidumbre. En este sentido, el TJCE, subrayó que «del propio tenor [del artículo 2 del Reglamento n° 170/83[44]] resulta que no es necesario que las medidas de conservación sean totalmente conformes a los dictámenes científicos y que el hecho de que no exista un dictamen de este tipo o de que no sea concluyente no debe impedir al Consejo adoptar las medidas que juzgue indispensables para realizar los objetivos de la política común de pesca»[45].

Volviendo de nuevo al ámbito de la protección de la salud, hemos de subrayar que en 1998 el TJCE, al analizar la aplicación del principio de proporcionalidad en la sentencia National Farmers' Union [46], no sólo mencionó por primera vez el principio de precaución, sino que además lo definió de forma sucinta. En dicho fallo, relativo a la validez de la Decisión 96/239/CE[47], adoptada en el curso de la crisis de las vacas locas, el TJCE, tras insistir en que en el momento en que se aprobó la citada Decisión existía una gran incertidumbre en cuanto a los riesgos para la salud que suponían los animales vivos, la carne de vacuno o los productos derivados afectados procedentes del Reino Unido, declaró que, según lo previsto en el artículo 174 CE, debía «¿ admitirse que, cuando subsisten dudas sobre la existencia o alcance de riesgos para la salud de las personas, las Instituciones pueden adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos»[48].

La jurisprudencia consagrada en la sentencia National Farmers' Union [49] ha sido reiterada en diversas ocasiones[50], pero fue necesario esperar hasta el año 2002 para obtener del TPI[51] algunas precisiones adicionales al respecto.

Nos referimos concretamente a las puntualizaciones aportadas por la sentencia Pfizer Animal Health [52], en la que el TPI recordó que «cuando subsisten dudas científicas sobre la existencia de riesgos para la salud humana o sobre su alcance, las instituciones comunitarias pueden adoptar medidas de protección en virtud del principio de cautela, sin tener que esperar a que se demuestren plenamente la realidad y la gravedad de tales riesgos»[53]. En dicha sentencia, el TPI se pronunció también sobre otros temas tan polémicos como el de la...