Conclusiones nº C-232/05 of Tribunal de Justicia, May 18, 2006

• Resolution Date: May 18, 2006
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-232/05

Incumplimiento − Falta de ejecución de una decisión de la Comisión − Ayuda concedida por las autoridades francesas a Scott Paper SA / Kimberly-Clark

I. Introducción

1. En su recurso, formulado con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, párrafo segundo, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia la declaración de que, al no haber desarrollado dentro del plazo señalado la Decisión 2002/14/CE, (2) relativa a una ayuda concedida por ciertas entidades territoriales del país a la empresa Scott Paper SA/Kimberly-Clark, Francia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 249 CE, párrafo cuarto, y de los artículos 2 y 3 de dicha Decisión.

2. Las repetidas llamadas a este Tribunal de Justicia por los problemas vinculados a la recuperación de subsidios indebidamente otorgados por los Estados de la Comunidad a los operadores económicos testimonian (3) la dificultad de la materia, fruto, en muchas ocasiones, de los objetivos diferentes que persiguen las diversas administraciones en la estructura de los Estados miembros.

3. La Comisión imputa a Francia la dejación de sus compromisos comunitarios por mantener una legislación contenciosa que, en determinadas circunstancias, provoca la suspensión automática de la fuerza ejecutoria de las liquidaciones tributarias por su mera impugnación ante la primera instancia judicial competente.

II. El marco jurídico

4. Como la inobservancia se achaca a la configuración legislativa del procedimiento contencioso fiscal francés, la yuxtaposición de las normas europeas y nacionales en conflicto redunda en un mejor entendimiento de las acusaciones de la Comisión.

A. Derecho comunitario

5. El Tratado CE regula las ayudas de Estado en tres artículos, a saber, el 87 CE, el 88 CE y el 89 CE.

6. El artículo 87 CE sienta el principio de su prohibición, cuando se cumplan algunos requisitos (apartado 1), reservándose ciertas excepciones compatibles con el mercado común (apartados 2 y 3). El artículo 88 CE ordena, especialmente, el papel de la Comisión en el control de las subvenciones (apartado 1) y en la represión de las que estime ilegales, estando facultada incluso para conminar a los Estados a suprimirlas o a modificarlas (apartado 2). Finalmente, el artículo 89 CE habilita al Consejo para adoptar los reglamentos de aplicación de esos preceptos y de exención por categorías de subsidios.

7. Precisamente, sobre la base de este último precepto se aprobó el Reglamento (CE) nº 659/1999, (4) para garantizar la observancia y la eficacia de los procedimientos mencionados en el artículo 88 CE, codificando y consolidando la práctica coherente desarrollada por la Comisión en varias comunicaciones. (5) 8. El considerando decimotercero del Reglamento nº 659/1999 se refiere al reembolso de los auxilios financieros contrarios al ordenamiento comunitario, señalando que, en caso de ayuda ilegal e incompatible con el mercado común, ha de restablecerse la competencia y recuperarse sin demora la ayuda, incluidos los intereses, con arreglo a los procedimientos del derecho nacional, cuya tramitación no puede entorpecer la competencia, impidiendo la ejecución inmediata de la decisión de la Comisión; para lograr este resultado, los Estados miembros deben acordar las medidas pertinentes.

9. Estas directrices han cristalizado en el artículo 14 de dicho Reglamento, que reza así:

Recuperación de la ayuda

1. Cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda […]. La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario.

2. […]

3. Sin perjuicio de lo que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas pueda disponer, de conformidad con el artículo [242 CE], la recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del derecho nacional del Estado miembro interesado, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión. Para ello y en caso de procedimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales, los Estados miembros de que se trate tomarán todas las medidas necesarias previstas en sus ordenamientos jurídicos nacionales, incluidas las medidas provisionales, sin perjuicio del Derecho comunitario.

B. Normativa francesa

10. A diferencia de los recursos ordinarios de derecho privado francés, los del contencioso-administrativo carecen de efecto suspensivo, salvo disposiciones legislativas especiales, a no ser que el órgano jurisdiccional correspondiente resuelva de otro modo, según el artículo L 4 del código de justicia administrativa. (6) 11. Esta regla constituye el corolario de la presunción de legalidad (bénéfice du préalable) de los actos que emanan de los poderes públicos, así como de la naturaleza del derecho administrativo, cuya aplicación está presidida por el imperativo de celeridad. (7) 12. Hay, empero, una excepción en el código general de las entidades territoriales, pues su artículo L 1617‑5, (8) apartado primero, dentro del capítulo VII, rubricado «Disposiciones relativas a los contables de las entidades territoriales», prescribe:

1. Las liquidaciones individuales o colectivas emitidas por las entidades territoriales o por los establecimientos públicos locales que no se impugnen pueden ejecutarse forzosamente de oficio contra el deudor.

No obstante, la interposición de un recurso ante un órgano jurisdiccional en el que se cuestione el fundamento de un crédito firme y liquidado por una entidad territorial o por un establecimiento público local suspende su fuerza ejecutoria. […]

III. Los hechos

A. Síntesis de los antecedentes hasta la adopción de la Decisión 2002/14

13. La empresa Scott SA, que operaba en Francia desde 1969, era propietaria de una fábrica de producción de papel para uso sanitario y doméstico situada en el centro industrial de Sologne, en el municipio de Saint-Cyr-en-Val, departamento de Loiret, donde empleaba a unas 170 personas. (9) 14. Su implantación en ese lugar obedeció a la firma, en agosto de 1987, de un acuerdo con la ciudad de Orleans y el referido departamento, por el que la empresa Sempel, una sociedad local de economía mixta para el equipamiento del departamento, se obligaba a realizar los trabajos de estudio y de acondicionamiento de los terrenos destinados a las instalaciones de Scott SA. (10) 15. Al celebrarse el acuerdo, esa ciudad y el departamento se comprometieron a financiar los costes de adaptación del emplazamiento por un importe máximo aproximado de 12.300.000 euros. Pero del balance de liquidación elaborado por Sempel se deducía que el coste total rondaba los 21.400.000 de euros. (11) 16. Scott SA adquirió 48 hectáreas al precio de 9,9 euros/m2 (en total 4,7 millones de euros), suma estipulada con Sempel.

17. Además, la cláusula séptima del acuerdo preveía una tarifa preferente del canon de saneamiento sobre el consumo de agua en favor de Scott SA, fijada en el 25 % de la mejor tarifa vigente; sin embargo, desde enero de 1989 la comisión de gobierno de la ciudad de Orleans la había modificado, introduciendo un coeficiente regresivo por volúmenes de uso en m3 aún más beneficioso para la sociedad, pues rompía sin justificación alguna la filosofía subyacente al nuevo cálculo del precio, consistente en reducir la tasa hasta los 50.000 m3, aumentándola después hasta los 150.000 m3, con evidente finalidad penalizadora, pero quedando, por último, en su nivel más bajo a partir de un gasto superior a 150.000 m3, que era al que Scott SA se acogía. (12) 18. En enero de 1996 Kimberly-Clark Corporation compró las acciones de Scott SA.

19. En diciembre de 1996, tras la publicación por la Cour des comptes (tribunal de cuentas) del informe público sobre «Intervenciones de las colectividades territoriales en favor de las empresas», la Comisión recibió una denuncia sobre las condiciones preferenciales en las que se había producido la venta de esas 48 hectáreas. (13) 20. En mayo de 1998, con la información complementaria facilitada por las autoridades francesas, la Comisión incoó el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2, contra estas medidas, en atención a las dudas que subsistían sobre las circunstancias en las que las autoridades francesas habían actuado frente a Scott SA y sobre su compatibilidad con el Tratado. (14) 21. Aunque Kimberly-Clark había anunciado el cierre de la fábrica en enero de 1998, sus activos, integrados por el terreno y la papelera, pasaron a manos de Procter & Gamble en junio de ese mismo año. (15) 22. Al cerrar el expediente, la Comisión no encontró razones objetivas para que las corporaciones territoriales esperaran un rendimiento suficiente de su inversión, es decir, del pago que Scott SA satisfizo por la transformación de un terreno agrícola en un polígono industrial y por la construcción de una factoría antes de la venta de la parcela a esa empresa; tampoco atisbó razones comerciales o consideraciones de política fiscal general para fijar en cota tan reducida el coeficiente para el consumo de agua superior a 150.000 m3, del que Scott SA fue, de hecho, el principal beneficiario. (16) 23. En consecuencia, la Comisión adoptó la Decisión 2002/14, constatando que Francia había concedido ilegalmente, con infracción del artículo 88 CE, apartado 3, ayudas en favor de Scott SA, ocultas tras un precio preferencial ad hoc, a cambio de un solar industrial de 48 hectáreas por un valor actualizado de 12.300.000 euros, y tras una tarifa preferente del canon de saneamiento para todo consumo de agua superior a 150.000 m3, declarándolas incompatibles con el mercado común. (17) 24. La...