Conclusiones nº C-392/04 y C-422/04 of Tribunal de Justicia, March 16, 2006

• Resolution Date: March 16, 2006
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-392/04 y C-422/04

Telecomunicaciones – Autorizaciones generales y licencias individuales – Directiva 97/13/CE – Cánones y gravámenes sobre las licencias individuales – Interpretación del artículo 11, apartado 1 – Se opone a un canon calculado sobre la previsión de los gastos administrativos generales de la autoridad nacional de reglamentación durante un periodo de 30 años – Primacía del derecho comunitario versus seguridad jurídica – Actos administrativos firmes contrarios al derecho comunitario – Reconsideración

I. Introducción

1. El Bundesverwaltungsgericht (tribunal supremo federal contencioso-administrativo) de Alemania solicita la interpretación del artículo 10 CE y del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 97/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril de 1997, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones. (2) 2. Necesita la exégesis prejudicial para resolver dos litigios en los que se discute si procede revisar sendas liquidaciones del canon por la concesión de permisos en el mencionado sector de las telecomunicaciones, que devinieron firmes por no haberse impugnado en tiempo.

3. Ambos reenvíos incluyen un par de preguntas idénticas. La primera profundiza en la jurisprudencia sobre la Directiva 97/13, singularmente las sentencias Connect Austria, (3) Albacom e Infostrada (4) e ISIS Multimedia y Firma 02, (5) asuntos estos dos últimos en los que redacté las conclusiones. (6) La segunda cuestión reviste una notable importancia, pues brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de encontrar el punto de equilibrio entre la primacía del derecho comunitario y la seguridad jurídica, (7) dando un golpe de timón para abandonar la estela de la sentencia Kühne & Heitz, (8) cuya doctrina conduce a una vía muerta.

4. El Tribunal de Justicia dispone de una nueva oportunidad para cambiar de rumbo, pues, en fechas próximas, ha de pronunciarse sobre la extensión de la referida doctrina a las resoluciones jurisdiccionales con fuerza de cosa juzgada. (9) II. El marco normativo

   A. El derecho comunitario

1. El «principio de lealtad»

5. En virtud del artículo 10 CE, «los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad», facilitando «a esta última el cumplimiento de su misión». También «se abstendrán de todas aquellas medidas que pongan en peligro la realización de los fines» comunitarios.

2. La Directiva 97/13

6. Esta norma se enmarca en el esfuerzo de la Comunidad por liberalizar el mercado de las comunicaciones electrónicas, del que he dado cuenta recientemente en las conclusiones Nuova società di telecomunicazioni, leídas el 27 de octubre de 2005. (10) 7. El libre suministro de las telecomunicaciones y la apertura de la explotación de sus redes presiden la regulación, que pretende una distribución y una utilización sin trabas o con arreglo a «autorizaciones generales», (11) reduciendo las «licencias individuales» (12) a la condición de excepción o de complemento de los permisos universales (considerandos séptimo y decimotercero; artículos 3, apartado 3, y 7). Ambas figuras pertenecen al género «autorización». (13) 8. Esta solución armonizada se cimienta en los principios de proporcionalidad, de transparencia y de no discriminación, con el afán de alumbrar un panorama compatible con las libertades de establecimiento y de prestación de servicios (considerandos primero, segundo, cuarto y undécimo; artículo 3, apartado 2).

9. En esa perspectiva, la Directiva no restringe la cantidad de títulos singulares que los Estados miembros están facultados a otorgar, salvo que sea fundamental para asegurar el uso eficaz de las radiofrecuencias y la existencia de números suficientes. De entrada, pues, toda organización que satisfaga los requisitos introducidos con publicidad por los ordenamientos nacionales tiene derecho a un visado de esta clase (artículos 10, apartado 1, y 9, apartado 3).

10. Los artículos 6 y 11 de la Directiva 97/13, de naturaleza tributaria, se inscriben en la idea de favorecer la competencia en el mercado de las telecomunicaciones y de no fijar a los operadores más limitaciones ni más cargas que las imprescindibles, (14) respetando, por consiguiente, los referidos criterios de proporcionalidad, neutralidad, no discriminación y transparencia (duodécimo considerando).

11. El primer precepto mencionado lleva por epígrafe «Cánones y gravámenes para los procedimientos de las autorizaciones generales»; el segundo, «Cánones y gravámenes para las licencias individuales».

12. Según el artículo 6, «sin perjuicio de la contribución financiera a la prestación del servicio universal de conformidad con lo dispuesto en el anexo, los Estados miembros garantizarán que todo canon impuesto a las empresas en el marco de los procedimientos de autorización tenga por único objetivo cubrir los gastos administrativos que ocasionen la expedición, el control de la gestión y la ejecución del régimen de autorización general aplicable. Dichos cánones se publicarán de manera adecuada y suficientemente detallada, a fin de facilitar el acceso a la información relativa a éstos.»

13. Por su parte, el artículo 11 prescribe:

    1. Los Estados miembros garantizarán que todo canon impuesto a las empresas en el marco de los procedimientos de autorización tenga por único objetivo cubrir los gastos administrativos que ocasionen la expedición, la gestión, el control y la ejecución del régimen de licencias individuales aplicable. Los cánones por una licencia individual deberán ser proporcionados al trabajo que supongan y se publicarán de manera adecuada y suficientemente detallada, a fin de facilitar el acceso a la información relativa a los mismos.

    2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, cuando se trate de recursos escasos, los Estados miembros pueden autorizar a sus autoridades nacionales de reglamentación a imponer gravámenes que tengan en cuenta la necesidad de garantizar el uso óptimo de dichos recursos. Estos gravámenes no podrán ser discriminatorios y habrán de tener en cuenta, en especial, la necesidad de potenciar el desarrollo de servicios innovadores y de la competencia.

14. A tenor del artículo 25, los Estados miembros se adaptarían a la Directiva antes del 1 de enero de 1998.

    B. El ordenamiento jurídico alemán

1. Sobre las tasas en el sector de las telecomunicaciones

15. La Telekommunikationsgesetz (ley sobre las telecomunicaciones; en lo sucesivo, «TKG»), de 25 de julio de 1996, (15) traspone en Alemania la Directiva 97/13. Según el artículo 16, apartado 1, las licencias individuales se atribuían mediando el pago de un arbitrio, cuya ordenación remitió a un ulterior reglamento.

16. Con esa cobertura legislativa, el Bundesministerium für Post und Telekommunikation (ministerio federal de correos y telecomunicaciones) adoptó el 28 de julio de 1997 el Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung (reglamento relativo a las tasas sobre las licencias de telecomunicaciones; en lo sucesivo, «TKLGebV 1997»), (16) que, con eficacia retroactiva, entró en vigor el 1 de agosto de 1996.

17. En virtud de esta norma, la exacción comprendía, además de los gastos administrativos originados por la concesión del visado, los vinculados a la gestión de los derechos y al control de las consiguientes obligaciones (artículo 1, apartado 1).

18. Las licencias de la clase 3 (17) se abonaban en función del territorio que cubrían y, por ende, del número de potenciales usuarios de los servicios ofertados, oscilando el débito entre 2.000 DEM (1.022,58 euros) y 10.600.000 DEM (5.419.693,94 euros). (18) 19. El Bundesverwaltungsgericht relata en los autos de reenvío que los anteriores cálculos se basaron en un pronóstico de los gastos de gestión generales de la autoridad nacional de reglamentación de correos y de telecomunicaciones (en lo sucesivo, «autoridad de reglamentación») durante tres décadas. (19) 20. En la sentencia de 19 de septiembre de 2001, el Bundesverwaltungsgericht declaró que las contribuciones por la concesión de licencias de la clase 3, computadas atendiendo al TKLGebV 1997, no quedaban cubiertas por el artículo 16, apartado 1, de la TKG, pues comprendían tareas ajenas a la autorización, vulnerando además la igualdad proclamada en el artículo 3, apartado 1, de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania. (20) 21. Una vez dictada esta sentencia, el TKLGebV 1997 dejó de aplicarse, siendo reemplazado por el Telekomunikations-Lizensgebührenverordnung de 9 de de septiembre de 2002 (en lo sucesivo, «TKLGebV 2002»), (21) que prevé para las referidas licencias de la clase 3 una tasa de 4.260 euros, pudiendo reducirse a un mínimo de 1.000 euros (artículo 2, apartado 3).

22. El Gobierno alemán informa (22) de que las liquidaciones impugnables al tiempo de dictarse la sentencia de 19 de septiembre de 2001 se anularon de oficio y de que ciertas empresas acordaron con la autoridad de reglamentación la renuncia a toda acción, reembolsándose los derechos abonados. (23) 23. Así pues, el TKLGebV 2002 produce efectos retroactivos en relación con los cánones que no alcanzaron firmeza. Su artículo 4 expresa esta idea, resaltando que, si la liquidación podía aún discutirse en la fecha de la publicación de la nueva normativa, esta última rige para los titulares de licencias a partir del 1 de agosto de 1996.

2. Sobre la reconsideración de los actos administrativos

24. Bajo esta genérica rúbrica se agrupan tres instituciones distintas, aunque emparentadas, sistematizadas en la Verwaltungsverfahrensgesetz (ley de procedimiento administrativo; en lo sucesivo, «VwVfG»), de 25 de mayo de 1976. (24) La primera, la «reapertura del procedimiento» (Wiederaufgreifen des Verfahrens), abordada en el artículo 51, que, a instancia del interesado, tiene por objeto la anulación o la modificación de un acto por causas...