Conclusiones nº C-561/14 of Tribunal de Justicia, January 20, 2016

• Resolution Date: January 20, 2016
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-561/14

Acuerdo de Asociación CEE/Turquía - Decisión nº 1/80 - Libre circulación de los trabajadores - Reagrupación familiar - Normativa nacional que establece nuevos requisitos más restrictivos en materia de reagrupación familiar para los miembros que no ejerzan una actividad económica de la familia de nacionales turcos que ejerzan una actividad económica y que residan y hayan obtenido un permiso de residencia en el Estado miembro de que se trata - Cláusula de standstill - Ámbito de aplicación - Nueva restricción - Justificación - Razón imperiosa de interés general - Proporcionalidad

1. Mediante la presente petición de decisión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 13 de la Decisión nº 1/80, de 19 septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación (en lo sucesivo, «Decisión nº 1/80»), adoptada por el Consejo de Asociación instituido mediante el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado el 12 de septiembre de 1963 en Ankara por la República de Turquía, por una parte, y por los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de esta última por la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación CEE-Turquía»). (2) Esta petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Genc, nacional turco, y las autoridades danesas relativo a la denegación, por parte de éstas, de su solicitud de permiso de residencia por reagrupación familiar.

   1. Introducción

2. El demandante en el litigio principal, el Sr. Genc, es un nacional turco nacido en 1991. Su padre, también de nacionalidad turca, reside en Dinamarca desde el año 1997, donde goza de un permiso de residencia indefinido desde el año 2001. Tras el divorcio de sus padres en 1997 y, a pesar de que su padre obtuvo la custodia legal, el Sr. Genc continuó viviendo con sus abuelos en Turquía y viendo a su madre con regularidad. Sus dos hermanos mayores son titulares de un permiso de residencia en Dinamarca desde mayo de 2003.

3. El 5 de enero de 2005 el Sr. Genc presentó una solicitud de permiso de residencia en Dinamarca para reunirse con su padre, que por aquel entonces ejercía una actividad por cuenta ajena en dicho país.

4. En el mes de agosto de 2006, la Oficina de Inmigración danesa (Udlændingeservice; en la actualidad Udlændingestyrelsen) denegó su solicitud, a raíz de lo cual el Sr. Genc presentó una reclamación ante el Ministerio de Integración, que confirmó la decisión denegatoria el 18 de diciembre de 2006. Este Ministerio alegó, en particular, que el Sr. Genc nunca había estado en Dinamarca, que toda su vida había transcurrido en Turquía, donde fue escolarizado, que únicamente habla turco y que durante los dos últimos años sólo había visto a su padre de manera muy esporádica, y concluyó que no mantenía ningún vínculo con la sociedad danesa y que no tenía, ni podía llegar a tener, el arraigo suficiente en Dinamarca para que su integración fuera satisfactoria. Dicho Ministerio señaló, además, que tampoco podía considerarse que el padre del Sr. Genc estuviera especialmente bien integrado o que tuviera un arraigo suficiente en la sociedad danesa y que, en cualquier caso, podía visitar a su hijo en Turquía.

5. El 17 de septiembre de 2007, el Ministerio de Integración denegó la solicitud de reexamen de su decisión denegatoria. El 9 de diciembre de 2011, el órgano jurisdiccional de primera instancia que conocía del recurso de anulación interpuesto por el Sr. Genc desestimó dicho recurso, como consecuencia de lo cual éste recurrió en apelación ante el órgano jurisdiccional remitente.

6. Tanto el análisis efectuado por la Oficina de Inmigración danesa como el llevado a cabo por el Ministerio de Integración se basan en el artículo 9, apartado 13, de la Ley de extranjería danesa (udlændingeloven). A tenor de esta disposición, introducida en 2004, (3) «en el supuesto de que el solicitante y uno de sus progenitores residan en el país de origen o en otro país, el permiso de residencia […] sólo se expedirá si el solicitante tiene o puede llegar a tener el arraigo suficiente en Dinamarca para que su integración sea satisfactoria. No obstante, esto no se aplicará cuando la solicitud se presente en el plazo de dos años a partir de la fecha en que la persona que resida en territorio danés reúna los requisitos necesarios [para la expedición de un permiso de residencia] o cuando existan motivos muy concretos, al margen de la unidad familiar, para decidir en sentido contrario». (4) 7. La apreciación discrecional realizada por las autoridades competentes para determinar si un solicitante tiene o puede llegar a tener arraigo suficiente en Dinamarca, en la que se evalúan sus posibilidades de integración satisfactoria en la sociedad danesa, debe tener en cuenta, según el órgano jurisdiccional remitente, varios parámetros, entre los que figura la duración y el carácter de las anteriores estancias del hijo en Dinamarca, el país en el que haya transcurrido la mayor parte de su vida, el país en el que haya estado escolarizado, la lengua que hable y el grado de asimilación, durante su infancia, de los valores y las normas danesas. También se tiene en cuenta, a efectos de tal apreciación, el grado de integración en la sociedad danesa del progenitor con el que el hijo solicita reunirse y los vínculos que dicho progenitor haya creado con tal sociedad. El órgano jurisdiccional remitente se refiere igualmente a determinados supuestos en los que no se exige probar la existencia de un arraigo suficiente en Dinamarca, como por ejemplo cuando el hijo o uno de los progenitores está enfermo o tiene una discapacidad, o cuando la denegación de la autorización de reagrupación puede ser contraria a los compromisos internacionales suscritos por Dinamarca o al interés superior del menor, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Nueva York sobre los Derechos del Niño, firmada el 20 de noviembre de 1989 y ratificada por todos los Estados miembros.

8. El órgano jurisdiccional remitente señala que esta exigencia de arraigo suficiente en Dinamarca fue introducida en el ordenamiento jurídico danés en 2004. Ahora bien, del artículo 13 de la Decisión nº 1/80 resulta que «los Estados miembros de la Comunidad y Turquía no podrán introducir nuevas restricciones relativas a las condiciones de acceso al empleo de los trabajadores y de los miembros de su familia que se encuentren en sus respectivos territorios en situación regular por lo que respecta a la residencia y al empleo».

9. En consecuencia, se pregunta si esta cláusula de «standstill» resulta igualmente aplicable a las condiciones en que los trabajadores por cuenta ajena turcos que forman parte del mercado legal de trabajo pueden pretender reagrupar en el territorio del Estado miembro de que se trata a los miembros de su familia que no ejerzan una actividad económica. Dicho órgano jurisdiccional considera que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre este particular no es muy clara. En caso de que el artículo 9, apartado 13, de la Ley de Extranjería constituya una nueva restricción en el sentido del artículo 13 de la Decisión nº 1/80, el órgano jurisdiccional remitente desea que el Tribunal de Justicia aclare la naturaleza de la evaluación que debe llevar a cabo para determinar si dicha restricción puede estar justificada.

10. En este contexto, al enfrentarse a una dificultad relativa a la interpretación del Derecho de la Unión, el Østre Landsret (Tribunal de Apelación Regional del Este) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia, mediante resolución recibida en la Secretaría de este Tribunal el 5 de diciembre de 2014, las siguientes cuestiones prejudiciales:

    1. ¿Deben interpretarse la cláusula de “standstill” contenida en el artículo 13 de la Decisión nº 1/80 […] y/o la cláusula de standstill contenida en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional [firmado el 23 de noviembre de 1970 en Bruselas y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad por el Reglamento (CEE) nº 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (en lo sucesivo, “Protocolo Adicional”) (5)] […] en el sentido de que los requisitos nuevos y más estrictos para el acceso a la reagrupación familiar de miembros de la familia que no ejercen una actividad económica, incluidos los hijos menores de edad, de nacionales turcos que ejercen una actividad económica y que residen y tienen un permiso de residencia en un Estado miembro, están comprendidos en el requisito de standstill habida cuenta de:

    a) la interpretación de las cláusulas de standstill realizada por el Tribunal de Justicia en sus sentencias Derin [(C-325/05, EU:C:2007:442)], Ziebell [(C-371/08, EU:C:2011:809), Dülger (C-451/11, EU:C:2012:504)] y Demirkan [(C-221/11, EU:C:2013:583)].

    b) el objetivo y el contenido del Acuerdo [de Asociación CEE-Turquía] de Ankara, tal como han sido interpretados en las sentencias Ziebell [(C-371/08, EU:C:2011:809)] y Demirkan [(C-221/11, EU:C:2013:583)], y habida cuenta de que:

    - el Acuerdo y los protocolos y las decisiones relativas a él no incluyen disposiciones en materia de reagrupación familiar,

    y

    - la reagrupación familiar […] siempre ha estado regulada en actos de Derecho derivado, en la actualidad la Directiva sobre libertad de circulación y de residencia (Directiva 2004/38/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2014, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (JO L 158, p. 77)])?

    2. A la hora de responder a la primera cuestión, se solicita al Tribunal de Justicia que indique si...