Opinión nº C of Tribunal de Justicia, July 09, 2012

• Resolution Date: July 09, 2012
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C

Espacio de libertad, seguridad y justicia - Código de fronteras Schengen - Inspecciones asimiladas a las inspecciones fronterizas

1. El Sr. Adil, procedente de Afganistán, fue detenido el 28 de marzo de 2012 por la Koninklijke Marechaussee (2) durante un Mobiel Toezicht Veiligheid (Control Móvil de Seguridad; en lo sucesivo, «control MTV») cuando se encontraba a bordo de un autobús que venía de Alemania, en la zona que se extiende, dentro de los Países Bajos, hasta veinte kilómetros a partir de la frontera terrestre de los Países Bajos con Alemania. Los otros pasajeros también fueron detenidos. De la resolución de remisión se desprende que ese mismo día se realizaron uno o varios controles durante una hora, tiempo en el cual dos vehículos fueron efectivamente inmovilizados, es decir, una proporción mínima de los medios de transporte que circulaban.

2. Las autoridades neerlandesas realizaron este control MTV en virtud del artículo 50 de la Vreemdelingenwet 2000 (Ley de extranjería de 2000; en lo sucesivo, «Vw 2000») y, como se declara en el atestado de 28 de marzo de 2012, de conformidad con el artículo 4.17a del Vreemdelingenbesluit 2000 (Decreto de extranjería de 2000; en lo sucesivo, «Vb 2000»). (3) En virtud de una resolución de 28 de marzo de 2012, el Sr. Adil fue objeto de una medida de internamiento. (4) De los autos del procedimiento nacional se desprende que, en el momento de su detención, el Sr. Adil informó a la Koninklijke de su intención de presentar una solicitud de asilo. Informaciones relativas a las solicitudes de asilo y a la inmigración ilegal, procedentes de la base de datos «Eurodac», (5) mostraron la existencia de un vínculo entre el Sr. Adil y Noruega. En consecuencia, el 5 de abril de 2012 se remitió su solicitud de asilo a las autoridades noruegas, solicitud que aún se está tramitando.

3. El Sr. Adil impugnó la legalidad de su internamiento basándose en que el control MTV al que fue sometido, constituía una inspección fronteriza y que, por tanto, era contrario al Reglamento (CE) nº 562/2006 (en lo sucesivo, «Código de fronteras Schengen»), (6) relativo al cruce de los territorios de los Estados partes del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen (en lo sucesivo, «Convenio Schengen»). (7) 4. El 16 de abril de 2012, el Rechtbank ‘s-Gravenhage declaró infundado el recurso interpuesto por el Sr. Adil contra la resolución de 28 de marzo de 2012 y desestimó su solicitud de indemnización por daños y perjuicios. Seguidamente, el Sr. Adil interpuso recurso de apelación contra esta sentencia ante la Sala de lo contencioso-administrativo del Raad van State (Países Bajos), alegando que el Rechtbank ‘s-Gravenhage incurrió en un error al considerar que la detención era legal y pasó por alto que en el momento del control MTV no existía una presunción razonable de estancia irregular.

5. La cuestión que se plantea en la presente petición de decisión prejudicial formulada por el Raad van State consiste esencialmente en determinar si el artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen, que recoge el principio de prohibición de las inspecciones asimiladas a las inspecciones fronterizas, se opone a la normativa nacional relativa a los controles MTV. En esencia, el órgano jurisdiccional remitente pide al Tribunal de Justicia que clarifique la interpretación que hizo en la sentencia Melki y Abdeli. (8) 6. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que, para dar cumplimiento a la referida disposición, «una legislación nacional que atribuya a las autoridades de policía una competencia para efectuar controles de identidad, competencia que se limita a la zona fronteriza del Estado miembro con otros Estados miembros, por una parte, y que por otra parte es independiente del comportamiento de la persona controlada y de circunstancias específicas que acrediten un riesgo de perturbación del orden público, debe prever la necesaria delimitación de la competencia atribuida a esas autoridades, en particular a fin de orientar la facultad de apreciación de la que disponen estas últimas en la aplicación práctica de dicha competencia». (9) Además, el Tribunal de Justicia declaró que esa necesaria delimitación «debe garantizar que el ejercicio práctico de la competencia para efectuar controles de identidad no pueda tener un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas, como resulta en particular de las circunstancias que figuran en la segunda frase del artículo 21, letra a), del [Código de fronteras Schengen]». (10) Marco jurídico

   Derecho de la Unión

   Tratados

7. El artículo 3 TUE, apartado 2, establece:

   2. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia

   .

8. A tenor del artículo 67 TFUE:

   1. La Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro del respeto de los derechos fundamentales y de los distintos sistemas y tradiciones jurídicos de los Estados miembros.

   2. Garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores y desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que esté basada en la solidaridad entre Estados miembros y sea equitativa respecto de los nacionales de terceros países. A efectos del presente título, los apátridas se asimilarán a los nacionales de terceros países.

   […]

9. El artículo 72 TFUE dispone:

   El presente título [sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia] se entenderá sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior.

10. A tenor del artículo 77 TFUE:

    1. La Unión desarrollará una política que tendrá por objetivo:

    a) garantizar la ausencia total de controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando crucen las fronteras interiores;

    […]

11. El artículo 79 TFUE, apartado 1, establece:

    La Unión desarrollará una política común de inmigración destinada a garantizar, en todo momento, una gestión eficaz de los flujos migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros, así como una prevención de la inmigración ilegal y de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas.

    Código de fronteras Schengen

12. El Código de fronteras Schengen constituye un desarrollo de las disposiciones relativas al cruce de fronteras del acervo Schengen integrado, en concreto, en las disposiciones pertinentes del Convenio Schengen (11) y su Manual común. (12) 13. A tenor del artículo 1, párrafo primero, del Código de fronteras Schengen, el antedicho Reglamento «dispone la ausencia de controles fronterizos de las personas que crucen las fronteras interiores de los Estados miembros de la Unión Europea».

14. El artículo 2 del referido Reglamento tiene el siguiente tenor:

    A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

    1) “fronteras interiores”:

    a) las fronteras terrestres comunes, incluidas las fronteras fluviales y lacustres, de los Estados miembros;

    b) los aeropuertos de los Estados miembros por lo que respecta a los vuelos interiores;

    c) los puertos marítimos, fluviales y lacustres de los Estados miembros por lo que respecta a los enlaces regulares de transbordadores;

    2) “fronteras exteriores”: las fronteras terrestres de los Estados miembros, incluidas las fronteras fluviales, lacustres y marítimas, así como los aeropuertos y puertos marítimos, fluviales y lacustres, siempre que no sean fronteras interiores;

    […]

    9) “control fronterizo”: la actividad realizada en las fronteras, de conformidad con las disposiciones del presente Reglamento y a los efectos del mismo, que con independencia de otros motivos, obedezca a la intención de cruzar la frontera o [al] propio acto de cruzarla y que consista en la realización de inspecciones fronterizas y de actividades de vigilancia de fronteras;

    10) “inspecciones fronterizas”: las inspecciones efectuadas en los pasos fronterizos con el fin de garantizar que pueda autorizarse la entrada de personas, incluidos sus medios de transporte y los objetos en su posesión en el territorio de los Estados miembros o su abandono;

    11) “vigilancia de fronteras”: la vigilancia de las fronteras entre los pasos fronterizos y la vigilancia de estos últimos fuera de los horarios de apertura establecidos, con el fin de impedir que las personas se sustraigan a las inspecciones fronterizas;

    […]

15. El artículo 3 del Código de fronteras Schengen establece que éste «se aplicará a toda persona que cruce las fronteras interiores o exteriores de los Estados miembros».

16. El artículo 20 del Código de fronteras Schengen, titulado «Cruce de las fronteras interiores», dispone:

    Las fronteras interiores podrán cruzarse en cualquier lugar sin que se realice inspección fronteriza alguna de las personas, cualquiera que sea su nacionalidad.

17. El artículo 21 del mismo Reglamento, titulado «Inspecciones dentro del territorio», establece:

    La supresión del control en las fronteras interiores no afectará:

    a) al ejercicio de las competencias de policía de las autoridades competentes de los Estados miembros en virtud de su Derecho interno, en la medida en que el ejercicio de tales competencias no tenga un efecto equivalente a las inspecciones fronterizas; este punto también es aplicable a las zonas fronterizas. En el sentido de la primera frase, el ejercicio de las competencias de policía no podrá, en particular, considerarse equivalente al ejercicio de inspecciones fronterizas cuando las medidas policiales:

    i) no tengan como objetivo el control de fronteras,

    ii) estén basadas en información y experiencia policiales de carácter general sobre posibles amenazas a la seguridad pública y estén destinadas, en...