Opinión nº Dictamen 1/13 of Tribunal de Justicia, May 13, 2014

• Resolution Date: May 13, 2014
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: Dictamen 1/13

Solicitud de dictamen con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11 - Admisibilidad - Concepto de “acuerdo proyectado” - Acuerdos internacionales en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil - Convenio de La Haya, de 25 de octubre de 1980, sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores - Competencia exclusiva o compartida de la Unión Europea para aceptar la adhesión de un Estado tercero a este Convenio - Celebración de un acuerdo internacional que puede afectar a las normas comunes del Derecho de la Unión o alterar su alcance en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 2 - Ámbito ya cubierto en gran parte por las normas de la Unión Europea - Riesgo de menoscabo de la aplicación uniforme y coherente de las normas de la Unión y del buen funcionamiento del sistema que establecen - Interacción con el Reglamento (CE) nº 2201/2003

Índice

1. Introducción

2. El contexto de la solicitud de dictamen

3. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

4. Sobre la admisibilidad

   1. Sobre la calificación de los instrumentos que son objeto de la solicitud de dictamen

   2. Sobre las partes de los acuerdos internacionales controvertidos

   3. Sobre la fase de avance de los acuerdos internacionales de que se trata

5. Sobre el fondo

   1. Observaciones previas

   2. Sobre los criterios de delimitación de la competencia externa exclusiva de la Unión con arreglo a la jurisprudencia anterior al Tratado FUE

   3. Sobre el mantenimiento de la pertinencia de estos principios jurisprudenciales tras la entrada en vigor del Tratado FUE

   4. Sobre la aplicación al presente asunto de los criterios relativos a la afectación de las normas comunes

   1. Características de los acuerdos internacionales de que se trata

   2. Existencia de normas comunes en el ámbito cubierto por estos acuerdos internacionales

   3. Riesgo de afectación de estas normas comunitarias por los acuerdos internacionales de que se trata

6. Conclusión

   I. Introducción

   1. La presente opinión tiene por objeto una solicitud de dictamen presentada al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11, por la Comisión Europea. (2) En este asunto, se pregunta al Tribunal de Justicia si la aceptación de la adhesión de un Estado tercero al Convenio de La Haya de 1980, sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores (en lo sucesivo, «Convenio de La Haya de 1980») (3) es de la competencia exclusiva de la Unión Europea. La cuestión se suscita, en particular, habida cuenta de las modificaciones operadas por el Tratado de Lisboa respecto al reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros, cuya aclaración se solicita al Tribunal de Justicia de esta forma.

   2. Para empezar, ha de precisarse que cada uno de los Estados miembros de la Unión es parte del Convenio de La Haya, y no la Unión como tal, pues este Convenio no permite la adhesión de organizaciones internacionales. Sin embargo, la Comisión ha considerado que la facultad de aceptar a Estados terceros que se hayan adherido a este Convenio, tal como lo prevé el artículo 38 de éste, es competencia externa exclusiva de la Unión y, por tanto, era necesario que los Estados miembros procedieran a ella no de forma individual y en su propio nombre, sino simultáneamente y en interés de la Unión. Las propuestas de decisiones del Consejo que la Comisión presentó a tal fin fueron rechazadas por una amplia mayoría de los Estados miembros, aunque hay que precisar que la mayor parte de ellos ya habían aceptado la adhesión de, al menos, uno de estos Estados terceros.

   3. Para justificar su criterio, al que se oponen tanto el Consejo de la Unión Europea como casi todos los Estados miembros que han presentado observaciones en el presente asunto, (4) la Comisión, apoyada por el Parlamento Europeo, alega que se trata de la celebración de un acuerdo internacional que puede afectar a normas comunes del Derecho de la Unión o alterar su alcance en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 2.

   4. Entiende que, en concreto, existe un riesgo de competencia, incluso de conflictos, con el Reglamento (CE) nº 2201/2003 del Consejo, de 27 de noviembre de 2003, relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental, por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1347/2000 (5) (en lo sucesivo, «Reglamento Bruselas II bis»), pues el ámbito de aplicación material de este Reglamento coincide, en parte, con el del Convenio de La Haya de 1980, ya que contiene también disposiciones relativas a la sustracción internacional de menores, algunas de las cuales se remiten a dicho Convenio. A este respecto, se plantea la cuestión de si los criterios de apreciación del riesgo de afectación de normas comunes por un acuerdo internacional que han sido definidos por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia anterior a la entrada en vigor del Tratado FUE siguen siendo aplicables en el presente asunto.

   5. En cualquier caso, antes de poder determinar si la Unión tiene competencia externa exclusiva o compartida para aceptar la adhesión de un Estado tercero a dicho Convenio, el Tribunal de Justicia deberá examinar si la presente solicitud de dictamen es admisible, extremo sobre el que existen serias dudas.

   6. A tal fin habrá que comprobar, en primer lugar, si los instrumentos que son objeto de la solicitud de dictamen constituyen efectivamente «acuerdos» en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 11, puesto que estos instrumentos son atípicos, tanto por su naturaleza como por sus partes contratantes, ya que se trata de una serie de declaraciones de aceptación de la adhesión de Estados terceros a dicho Convenio efectuadas por los Estados miembros, y no por la propia Unión. A continuación y de ser así, habida cuenta del contexto fáctico mencionado, habrá que determinar si los acuerdos de que se trata son acuerdos «previstos» en el sentido de esta disposición y, por tanto, en qué medida es pertinente el dictamen que emita el Tribunal de Justicia.

      II. El contexto de la solicitud de dictamen

   7. El Convenio de La Haya de 1980, que entró en vigor el 1 de diciembre de 1983, tiene por objeto, a tenor de su artículo 1, «garantizar la restitución inmediata de los menores trasladados o retenidos de manera ilícita en cualquier Estado Contratante» y «velar por que los derechos de custodia y de visita vigentes en uno de los Estados Contratantes se respeten en los demás Estados Contratantes».

   8. Entre 2007 y 2011, ocho Estados no miembros de la Unión, a saber, la República de Armenia, la República de Albania, la República de las Seychelles, el Reino de Marruecos, la República de Gabón, la República de Singapur, el Principado de Andorra y la Federación Rusa, depositaron sucesivamente instrumentos de adhesión al citado Convenio. (6) 9. Cada Estado que se haya adherido al Convenio de La Haya conforme a lo dispuesto en los párrafos primero a tercero de su artículo 38, (7) se encuentra vinculado por dicho Convenio. No obstante, de los párrafos cuarto y quinto de dicho artículo 38 se desprende que la adhesión de un nuevo Estado está sometida a un procedimiento de aceptación, de forma que sólo produce efectos en las relaciones entre el Estado adherido y los Estados contratantes que hayan declarado aceptar esta adhesión. (8) 10. Aunque sean partes del Convenio de La Haya de 1980 solamente los Estados miembros, y no la Unión, la Comisión consideró que la cuestión de la sustracción internacional de menores formaba parte de la competencia externa exclusiva de la Unión debido a la adopción del Reglamento Bruselas II bis y a la integración del contenido de dicho Convenio en este Reglamento. Por tanto, adoptó, el 21 de diciembre de 2011, ocho propuestas de decisiones del Consejo relativas a las declaraciones de aceptación por los Estados miembros, en interés de la Unión Europea, de la adhesión a este Convenio de cada uno de estos ocho Estados terceros. (9) 11. El Parlamento Europeo acogió favorablemente estas propuestas. (10) En cambio, en el seno del Consejo, los representantes de la mayoría de los Estados miembros se opusieron a ellas. Adujeron que el Consejo no tenía obligación jurídica de adoptarlos puesto que una declaración de aceptación de Estados terceros al Convenio de La Haya de 1980 no era, en su opinión, competencia externa exclusiva de la Unión ya que este Convenio era, ante todo, un instrumento de cooperación bilateral entre los Estados contratantes. (11) Por consiguiente, el Consejo no adoptó las propuestas de que se trataba.

   12. Por otro lado, la mayoría de los Estados miembros han formulado individualmente declaraciones de aceptación de una o varias de las adhesiones de que se rata, algunos de ellos en una fecha muy anterior a la de las citadas propuestas de la Comisión. (12) 13. En este contexto, la Comisión consideró oportuno presentar al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11, la siguiente solicitud de dictamen, presentada el 21 de junio de 2013 y plantear una cuestión que está redactada en los siguientes términos:

       Es competencia exclusiva de la Unión la aceptación de la adhesión de un tercer país al [Convenio de La Haya de 1980]?

       III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

   14. Presentaron observaciones escritas la Comisión, el Parlamento Europeo, el Consejo y los Gobiernos checo, alemán, estonio, irlandés, helénico, español, francés, italiano, chipriota, letón, lituano, austriaco, polaco, portugués, rumano, eslovaco, finlandés, sueco y del Reino Unido.

   15. El Tribunal de Justicia formuló una pregunta, para ser respondida por escrito, sobre la eventual incidencia en el presente asunto de la situación particular del Reino de Dinamarca. (13) La Comisión, el Parlamento Europeo, el Consejo y los Gobiernos checo, danés, español, francés y polaco respondieron a dicha pregunta.

   16. En la vista, que se celebró el 1 de abril de 2014, se oyeron las observaciones de los representantes de la Comisión, del Parlamento Europeo, del Consejo y...