Conclusiones nº C-413/15 of Tribunal de Justicia, June 22, 2017

• Resolution Date: June 22, 2017
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-413/15

Definición de emanación del Estado a efectos de determinar la responsabilidad de un Estado miembro por no transponer adecuadamente una directiva - Condiciones en las cuales un organismo privado puede ser considerado una emanación del Estado

1. Desde que el Tribunal de Justicia desarrolló la doctrina del efecto directo de las directivas y la hizo aplicable a los litigios «verticales», entre un particular y el Estado, pero se negó a aplicar esa misma doctrina de forma «horizontal» de modo que abarcara a los litigios entre particulares, ha sido determinante conocer cuáles son los límites del «Estado» a efectos de aplicar la doctrina del efecto directo vertical. En la presente petición de decisión prejudicial planteada por la Supreme Court, Ireland (Tribunal Supremo, Irlanda) esa cuestión se coloca en el punto de mira. ¿Constituye el Motor Insurers Bureau of Ireland (organismo irlandés que tiene competencias exclusivas para compensar a los solicitantes que han sufrido daños en accidentes de tráfico cuando el conductor responsable no está asegurado o no puede ser identificado; en lo sucesivo, «MIBI») una «emanación del Estado» con arreglo al criterio establecido en la sentencia Fostery otras(en lo sucesivo, «sentencia Foster»)? (2) En caso afirmativo, el MIBI, y no las partes del procedimiento que representan al Estado, esto es, the Minister for the Environment (Ministro de Medio Ambiente; en lo sucesivo, «Ministro»), Irlanda y the Attorney General (Fiscal General), sería el responsable de abonar una indemnización a la víctima de un accidente de tráfico en el que estaba involucrado un conductor que no había contratado un seguro actuando de modo conforme a la legislación nacional, debido a que Irlanda no había transpuesto correcta y puntualmente las disposiciones del Derecho de la Unión que exigen que todos los pasajeros que viajen en vehículos automóviles estén cubiertos por el seguro contratado por el conductor del vehículo.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

2. A partir de 1972, las diversas directivas del Consejo relativas a la obligación de disponer de un seguro de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos automóviles han pretendido lograr que, en paralelo a la relajación de las normas relativas a la circulación de viajeros, se garantice una indemnización a las víctimas de los accidentes de tráfico. A tal efecto, el anterior sistema de la «carta verde» (bastante engorroso) fue sustituido gradualmente por un sistema específico de la Unión. La naturaleza y alcance de la cobertura de seguro obligatoria se fue ampliando en sucesivas directivas. (3) 3. Si bien el artículo 2 de la Directiva 72/166/CEE del Consejo (en lo sucesivo, «Primera Directiva sobre el Seguro de Automóviles») (4) exigía a los Estados miembros que se abstuvieran de realizar controles sistemáticos del seguro de responsabilidad civil de vehículos que tengan su establecimiento habitual en el territorio de otro Estado miembro, el artículo 3, apartado 1, ordenaba a cada Estado miembro «adoptar [...] todas las medidas oportunas [...] para que la responsabilidad civil relativa a la circulación de vehículos que tengan su estacionamiento habitual en su territorio, sea cubierta mediante un seguro». El artículo 3, apartado 1, también disponía que «los daños que se cubran, así como las modalidades de dicho seguro, se determinarán en el marco de tales medidas».

4. La Directiva 84/5/CEE del Consejo (en lo sucesivo, «Segunda Directiva sobre el Seguro de Automóviles») (5) reconocía que subsistían importantes divergencias en cuanto a la extensión de la obligación de aseguramiento entre las legislaciones de los diversos Estados miembros (6) y, en particular, identificaba la necesidad de «prever que un organismo garantice que la víctima no se quede sin indemnización en el caso en que el vehículo que haya causado el siniestro no estuviera asegurado o no fuera identificado». (7) 5. El artículo 1, apartado 1, exigía que «el seguro contemplado en el apartado 1 de la [Primera Directiva sobre el Seguro de Automóviles] cubri[era] obligatoriamente los daños materiales y los daños corporales».

6. Los dos primeros párrafos del artículo 1, apartado 4, tenían el siguiente tenor:

Cada Estado miembro creará o autorizará un organismo que tendrá por misión reparar, al menos hasta los límites de la obligación del aseguramiento, los daños materiales o corporales causados por un vehículo no identificado o por el cual no haya sido satisfecha la obligación de aseguramiento mencionada en el apartado 1. Dicha disposición no obstará al derecho de los Estados miembros de dar o no a la intervención de dicho organismo un carácter subsidiario, así como al de reglamentar los recursos entre dicho organismo y el o los responsables del siniestro y de otros aseguradoras u organismos de seguridad social obligados a indemnizar a la víctima por el mismo siniestro. No obstante, los Estados miembros no podrán autorizar al mencionado organismo a condicionar el pago de la indemnización a la demostración por parte de la víctima, sea cual fuere la forma, de que la persona responsable no puede pagar o se niega a hacerlo.

La víctima podrá en todo caso dirigirse directamente al organismo que, basándose en informaciones proporcionadas a petición suya por la víctima, estará obligado a darle una respuesta motivada en cuanto a su intervención.

[...]

7. La Tercera Directiva sobre el Seguro de Automóviles indicó que aún existían importantes diferencias en la cobertura de seguro (8) y que era necesario garantizar a las víctimas de accidentes automovilísticos un trato comparable, sea cual fuere el lugar (de la Unión) en que haya ocurrido el accidente. (9) Observó que «en particular, [...] existen lagunas en lo que respecta a la cobertura del seguro obligatorio de ocupantes de automóviles en algunos Estados miembros» y que «con el fin de proteger a esta categoría, especialmente vulnerable, de posibles víctimas, conviene colmar tales lagunas». (10) También se identificaron diversas mejoras necesarias en lo que atañe al modo en que debe operar el organismo creado para indemnizar a las víctimas de accidentes provocados por vehículos no asegurados o no identificados. (11) 8. El artículo 1 dispone:

Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 2 de la [Segunda Directiva sobre el Seguro de Automóviles],[ (12)], el seguro a que se hace referencia en el apartado 1 del artículo 3 de la [Primera Directiva sobre el Seguro de Automóviles] cubrirá la responsabilidad por daños corporales de todos los ocupantes, con excepción del conductor, derivados de la circulación de un vehículo.

[...]

9. De conformidad con el artículo 6, apartado 2, de la Tercera Directiva sobre el Seguro de Automóviles, Irlanda debía transponer el artículo 1 de dicha Directiva a su Derecho nacional antes del 31 de diciembre de 1998 en lo relativo a los ocupantes traseros de las motocicletas y antes del 31 de diciembre de 1995 en lo referente a los demás vehículos.

Derecho irlandés

10. El artículo 56 de la Road Traffic Act 1961 (Ley de circulación vial de 1961; en lo sucesivo, «Ley de 1961»), en su versión vigente en el momento de producirse los hechos controvertidos en el litigio principal, exigía que todo usuario de un vehículo automóvil dispusiera de un seguro que cubriera los perjuicios o daños corporales causados a terceros en un lugar público. Sin embargo, de conformidad con el artículo 65, apartado 1, las «personas excluidas» no estaban obligadas a contar con cobertura de seguro. Pues bien, en particular, los conductores de vehículos comerciales no equipados con asientos traseros no estaban obligados a contratar un seguro contra los daños derivados de su propia conducción negligente. (13) 11. Según el artículo 78, las compañías de seguros de vehículos que desarrollen su actividad en Irlanda deben ser miembros del MIBI. En virtud de ese requisito, en la práctica, también están vinculadas por los convenios celebrados entre el MIBI e Irlanda. (14) El MIBI (15) 12. La función del MIBI es gestionar, en particular, las solicitudes de indemnización cuando el conductor de un vehículo es responsable pero, bien no está asegurado, bien no puede compensar él mismo a la persona que ha sufrido daños en un accidente de tráfico. El MIBI se creó en noviembre de 1954, (16) a raíz de un convenio entre el Department of Local Government (Ministerio de Administraciones Territoriales) y las compañías aseguradoras de vehículos en Irlanda. El MIBI es un organismo con personalidad jurídica con arreglo al Derecho irlandés: una sociedad de responsabilidad limitada por garantía sin capital social.

13. En varios pasajes del convenio entre Irlanda y las compañías aseguradoras se describen las responsabilidades y facultades del MIBI. En el presente procedimiento resulta pertinente el convenio celebrado por el MIBI y el Ministro de Medio Ambiente en 1988. (17) Con arreglo a la cláusula 2 de dicho convenio, toda persona que pretenda obtener una indemnización de un conductor no asegurado o no identificado podrá demandar al MIBI. De este modo, cualquier persona que haya sufrido daños puede demandar al MIBI invocando el convenio entre Irlanda y las compañías aseguradoras pese a no ser parte en dicho convenio. La cláusula 4 recoge el compromiso del MIBI de compensar a las víctimas de conductores no asegurados o no identificados. Además, la responsabilidad del MIBI surge si, en un plazo de 28 días, no se cumple íntegramente lo dispuesto en una sentencia dictada contra un conductor demandado que haya sido identificado, si bien sólo cuando dicha sentencia tenga por objeto «la responsabilidad por daños a las personas o a los bienes que deba estar cubierta en virtud de una póliza de seguro aprobada conforme al artículo 56 de la [Ley de 1961]». Según la resolución de remisión, no existe ninguna ley ni otras normas de Derecho público que prevean que el MIBI actúe en nombre del conductor no asegurado o no...