Conclusiones nº C-664/15 of Tribunal de Justicia, Sala 2ª, October 12, 2017

• Resolution Date: October 12, 2017
• Issuing Organization: Sala Segunda
• Decision Number: C-664/15

Medio Ambiente - Convenio de Aarhus - Acceso a la justicia - Legitimación de las organizaciones no gubernamentales de protección del medio ambiente - Derecho de tales organizaciones a impugnar las decisiones de las autoridades competentes mediante recurso ante un órgano jurisdiccional - Condición de parte de dichas organizaciones en los procedimientos administrativos - Pérdida de la condición de parte en el procedimiento administrativo cuando la organización de que se trate no formula alegaciones en plazo en dicho procedimiento

1. Mediante la presente petición de decisión prejudicial, el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria) solicita aclaraciones sobre la legitimación de una organización ecologista para acceder a la justicia sobre la base del Convenio de Aarhus (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»). (2) Las cuestiones se han suscitado en el contexto de una solicitud de licencia de captación de agua de un río para producir nieve destinada a una estación de esquí (en lo sucesivo, «procedimiento de autorización»). (3) Las cuestiones medioambientales relacionadas con ese concreto procedimiento están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 2000/60/CE (4) (en lo sucesivo, «Directiva marco sobre el agua»).

2. La delicada cuestión de la legitimación de las organizaciones ecologistas en los procedimientos de autorización medioambiental ha generado una abundante jurisprudencia cuya última manifestación, hasta la fecha, es la relativa al asunto Lesoochranárske zoskupenie VLK. (5) 3. En el presente asunto, el Tribunal de Justicia deberá abordar las siguientes interrogantes: ¿Confiere la Directiva marco sobre el agua, en relación con el Convenio de Aarhus, legitimación a una organización ecologista para impugnar decisiones administrativas en procedimientos administrativos o judiciales, en particular cuando se solicita una licencia de captación de agua para fabricación de nieve artificial? ¿Debe reconocerse a la organización de que se trate la condición de parte en la fase administrativa o basta con que esté legitimada para interponer un recurso contra la licencia concedida por las autoridades competentes? ¿Pueden impedir las normas procesales nacionales que una organización ecologista impugne dicha decisión administrativa ante los tribunales cuando no haya formulado «en plazo» oposición a la licencia en el marco del procedimiento administrativo, con arreglo al Derecho nacional?

   Convenio de Aarhus

4. Entre los objetivos del Convenio de Aarhus se incluye el de afirmar la necesidad de proteger, preservar y mejorar el estado del medio ambiente, (6) reconocer que toda persona tiene el deber, tanto individualmente como en asociación con otros, de proteger y mejorar el medio ambiente en interés de las generaciones presentes y futuras, (7) tener en cuenta el importante papel que pueden desempeñar, entre otros, las organizaciones no gubernamentales en la protección del medio ambiente, (8) y garantizar que el público, incluidas las organizaciones, tengan acceso a mecanismos judiciales eficaces para que los intereses legítimos estén protegidos y para que se respete la ley. (9) 5. Según su artículo 1, «a fin de contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar, cada Parte garantizará los derechos de acceso a la información sobre el medio ambiente, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia medioambiental de conformidad con las disposiciones del presente Convenio». De ello se desprende que posiblemente el Convenio de Aarhus sea aplicable siempre que se trate de legislación medioambiental.

6. De conformidad con el artículo 2, apartado 4, «por “público” se entiende una o varias personas físicas o jurídicas y, con arreglo a la legislación o la costumbre del país, las asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por esas personas». Con arreglo al artículo 2, apartado 5, «se considerará que tienen un interés [en la toma de decisiones en materia medioambiental] las organizaciones no gubernamentales que trabajan en favor de la protección del medio ambiente y que cumplen los requisitos exigidos por el derecho interno» de modo que están comprendidas en la definición de «público interesado» recogida en dicha disposición.

7. El artículo 6 lleva por título «Participación del público en las decisiones relativas a actividades específicas». El artículo 6, apartado 1, letra a), establece que las disposiciones que regulan la participación del público deben aplicarse a toda decisión sobre si ha de autorizarse o no una de las actividades propuestas enumeradas en el anexo I. (10) El artículo 6, apartado 1, letra b), prevé que dichas disposiciones también deben aplicarse, de conformidad con el Derecho interno, cuando se trate de adoptar una decisión respecto de actividades propuestas no enumeradas en el anexo I que puedan tener un efecto importante sobre el medio ambiente. Incumbe al Estado interesado determinar si la actividad propuesta entra en el ámbito del artículo 6. Los apartados 2 a 10 del artículo 6, regulan, entre otras cosas, el derecho del público a participar desde el principio en el procedimiento de toma de decisiones y a presentar observaciones, datos, análisis u opiniones que considere pertinentes respecto de la actividad propuesta.

8. A tenor del artículo 9, apartado 2:

   Cada Parte velará, en el marco de su legislación nacional, por que los miembros del público interesado:

   a) que tengan un interés suficiente o, en su caso,

   b) que invoquen la lesión de un derecho, cuando el Código de procedimiento administrativo de una Parte imponga tal condición, podrán interponer recurso ante un órgano judicial u otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión, o cualquier acción u omisión que entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6 y, si el Derecho interno lo prevé y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 más abajo, de otras disposiciones pertinentes del presente Convenio.

   Lo que constituye interés suficiente y lesión de un derecho se determinará con arreglo a las disposiciones del derecho interno y conforme al objetivo de conceder al público interesado un amplio acceso a la justicia en el marco del presente Convenio. A tal efecto, el interés de toda organización no gubernamental que cumpla las condiciones previstas en el artículo 2, apartado 5, se considerará suficiente en el sentido de la letra a). Se considerará igualmente que esas organizaciones tienen derechos que podrían ser lesionados en el sentido de la letra b) anterior.

   [...]

9. El artículo 9, apartado 3, establece:

   Además, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apartados 1 y 2 precedentes, cada Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del Derecho medioambiental nacional.

10. El artículo 9, apartado 4, añade lo siguiente:

    [...] sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, los procedimientos a que se refieren los apartados 1, 2 y 3 precedentes deberán ofrecer recursos suficientes y efectivos, en particular una orden de reparación, si procede, y deberán ser objetivos, equitativos y rápidos sin que su costo sea prohibitivo. Las decisiones adoptadas en virtud del presente artículo se pronunciarán o consignarán por escrito. Las decisiones de los tribunales y, en lo posible, las de otros órganos deberán ser accesibles al público.

    Derecho de la Unión

    Directiva hábitats

11. El objetivo de la Directiva hábitats (11) es contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio de la Unión. (12) En el marco de dicha Directiva, se establece una red europea coherente de zonas especiales de conservación (en lo sucesivo, «ZEC») para garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural. (13) Dentro de las ZEC, los Estados miembros deben evitar el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. Las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con un plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. (14) Directiva marco sobre el agua

12. Los considerandos de la Directiva marco sobre el agua contienen los siguientes postulados: El agua no es un bien comercial como los demás, sino un patrimonio que hay que proteger, defender y tratar como tal; (15) tal como se establece en los Tratados, la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente contribuye a alcanzar los objetivos de conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente y se basa en el principio de cautela y en el principio de acción preventiva; (16) el éxito de la Directiva marco sobre el agua depende de una colaboración estrecha y una actuación coherente de la Unión Europea, los Estados miembros y las autoridades locales, así como de la información, las consultas y la participación...