Conclusiones nº C-259/16 y C-260/16 of Tribunal de Justicia, Sala Quinta, November 28, 2017

• Resolution Date: November 28, 2017
• Issuing Organization: Sala Quinta
• Decision Number: C-259/16 y C-260/16

Cuestión prejudicial - Libre prestación de servicios - Servicios postales en la Unión Europea - Sociedades que operan en el sector del envío de mercancías, el transporte por carretera o la entrega de paquetes urgentes - Autorizaciones para la prestación al público de servicios postales - Contribución al coste del servicio universal

1. La liberalización progresiva del mercado interior de los servicios postales, esenciales para la cohesión económica y social, ha permitido que empresas de naturaleza dispar los suministren, al margen de los operadores históricos a quienes tradicionalmente estaban confiados. Esta nueva situación obliga a precisar, entre otras cuestiones, cuándo debe entenderse que las empresas de transporte y de correo urgente prestan, en realidad, servicios postales.

2. Ese mismo fenómeno liberalizador ha tenido como contrapunto que los Estados miembros hayan de garantizar a los usuarios el derecho a contar con una oferta de aquellos servicios (en particular, de algunas de sus prestaciones catalogadas de básicas) con un cierto nivel de calidad, de forma permanente en todo el territorio y a precios asequibles. Esta es la noción de servicio universal. El consenso sobre sus rasgos centrales se quiebra, sin embargo, al decidir quiénes y cómo han de financiarlo.

3. El Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal regional de lo contencioso-administrativo del Lacio, Italia) quiere saber, en síntesis: a) si la Directiva 97/67/CE (2) se aplica a las actividades de transporte y de correo urgente; b) si, supuesto su sometimiento a esa Directiva, las empresas que desempeñan esas actividades necesitan una autorización para operar; y c) si han de contribuir a la financiación del servicio universal en Italia.

4. La controversia nace de los recursos contenciosos interpuestos por una serie de empresas de transporte y de correo urgente, así como de asociaciones afines, que solicitan la anulación de una Decisión y un Reglamento adoptados por la Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni, (3) y también de un Decreto del Ministro dello Sviluppo Economico, (4) sobre el régimen de concesión de títulos habilitantes para la oferta al público de servicios postales. (5) I. Marco normativo

   1. Derecho de la Unión

   Directiva 97/67 (6) 5. Los considerandos vigésimo segundo y vigésimo tercero se leen así:

   (22) Considerando que los Estados miembros deben tener la facultad de regular, dentro de su territorio, por procedimientos adecuados de autorización, la prestación de los servicios postales no incluidos en el sector reservado a los proveedores del servicio universal; que estos procedimientos deben ser transparentes, no discriminatorios, proporcionados y basados en criterios objetivos;

   (23) Considerando que los Estados miembros deben tener la facultad de condicionar la concesión de licencias a las obligaciones de servicio universal o al pago de contribuciones financieras a un fondo de compensación destinado a compensar al proveedor del servicio universal por la carga financiera injusta a que esté sometido por la prestación de este servicio; […]

   .

6. El artículo 2 define:

   A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

   1) “servicios postales”: los servicios consistentes en la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de los envíos postales;

   1 bis) “proveedor de servicios postales”: la empresa que presta uno o varios servicios postales

   .

7. En su punto 6, dicho artículo se refiere a los envíos postales en los siguientes términos:

   “envío postal”: el envío con destinatario presentado en la forma definitiva en que deba ser transportado por el proveedor del servicio postal. Aparte de los envíos de correspondencia, incluye, por ejemplo, los libros, catálogos, diarios de prensa y publicaciones periódicas y los paquetes postales que contengan mercancías con o sin valor comercial

   .

8. De acuerdo con el artículo 2, punto 19, son «requisitos esenciales»:

   los motivos de interés general y de carácter no económico que puedan inducir a un Estado miembro a imponer condiciones relativas a la prestación de servicios postales. Estos motivos son la inviolabilidad de la correspondencia, la seguridad del funcionamiento de la red en materia de transporte de sustancias peligrosas, el respeto de las estipulaciones de los regímenes de empleo y seguridad social establecidas mediante ley, reglamento o decisión administrativa o convenio colectivo negociado entre los interlocutores sociales nacionales con arreglo al derecho nacional y comunitario y, en los casos en que esté justificado, la protección de los datos, la protección del medio ambiente y la ordenación territorial […]

   .

9. El artículo 7 indica:

   1. […] Los Estados miembros podrán financiar la prestación del servicio universal conforme a uno o varios de los sistemas previstos en los apartados 2, 3 y 4, o a cualquier otro sistema que resulte compatible con el Tratado.

   […]

   3. Cuando un Estado miembro considere que las obligaciones de servicio universal que establece la presente Directiva comportan un coste neto, calculado teniendo en cuenta el anexo I y representan una carga financiera injusta para el proveedor o los proveedores de servicio universal, podrá crear:

   a) un mecanismo para compensar a la empresa o empresas afectadas con fondos públicos, o

   b) un mecanismo para repartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal entre los proveedores de servicios, los usuarios o ambos.

   4. Si el coste neto se reparte de conformidad con el apartado 3, letra b), los Estados miembros podrán constituir un fondo de compensación que podrá ser financiado mediante un canon aplicado a los proveedores del servicio, a los usuarios o a ambos […]. Los Estados miembros podrán supeditar la concesión de autorización a los proveedores del servicio a que se refiere el artículo 9, apartado 2, a la obligación de hacer una aportación financiera al citado fondo o al cumplimiento de obligaciones de servicio universal. […]

10. Según el artículo 9:

    1. Por lo que respecta a los servicios no incluidos en el servicio universal, los Estados miembros podrán conceder autorizaciones generales en la medida necesaria para garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales.

    2. Por lo que respecta a los servicios incluidos en el servicio universal, los Estados miembros podrán recurrir a procedimientos de autorización, incluidas las licencias individuales, en la medida necesaria para garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales y la prestación del servicio universal.

    La concesión de autorizaciones podrá:

    […]

    - supeditarse, en su caso, a la obligación de efectuar una aportación financiera a los mecanismos de reparto a que se refiere el artículo 7, si la prestación del servicio universal acarrea un coste neto y representa una carga injusta para el proveedor o los proveedores de servicio universal, designados conforme a lo dispuesto en el artículo 4,

    […]

    - supeditarse, en su caso, a la obligación de respetar las condiciones de trabajo establecidas por la legislación nacional o imponer dicha obligación.

    […]

    Salvo en el caso de las empresas que hayan sido designadas proveedores de servicio universal conforme a lo establecido en el artículo 4, las autorizaciones no podrán:

    - limitarse en número,

    - imponer obligaciones de servicio universal y, al mismo tiempo, la obligación de efectuar aportaciones financieras a un mecanismo de reparto de costes, para los mismos elementos del servicio universal o partes del territorio nacional,

    - duplicar condiciones que ya se apliquen a las empresas en virtud de otra legislación nacional no específica al sector,

    […]

    .

    Directiva 2008/6

11. A tenor de su considerando décimo séptimo:

    El mero transporte no debe considerarse servicio postal. […]

12. El considerando vigésimo séptimo señala:

    (27) Se podrá pedir a los proveedores de servicios postales que contribuyan a la financiación del servicio universal en los casos en que se prevea un fondo de compensación. A fin de determinar a qué empresas puede exigírseles que coticen a un fondo de compensación, los Estados miembros deben valorar si los servicios que prestan esas empresas pueden considerarse, desde la óptica del usuario, como servicios incluidos en el ámbito del servicio universal, por ser suficientemente intercambiables con el servicio universal, teniendo en cuenta las características de tales servicios, incluidos sus elementos de valor añadido, así como la finalidad a que se destinan y sus tarifas. Estos servicios no tienen necesariamente por qué reunir todas las características del servicio universal, como son la entrega diaria o la cobertura de la totalidad del territorio nacional.

    2. Normativa italiana

13. La incorporación de la Directiva 97/67 al ordenamiento italiano se efectuó mediante el Decreto Legislativo n.º 261, de 22 de julio de 1999. (7) Las modificaciones introducidas en aquella Directiva por la Directiva 2008/6 (8) fueron transpuestas al derecho interno por el Decreto Legislativo n.º 58, de 31 de marzo de 2011. (9) 14. El artículo 6, apartados 1 y 1 bis, del Decreto Legislativo n.º 261, en su versión modificada por el Decreto Legislativo n.º 58, prescribe:

    1 Se someterá a […] autorización general […] la oferta al público de servicios que no pertenezcan al servicio universal, incluido el suministro de buzones postales privados para la distribución de correspondencia.

    1 bis La concesión de autorizaciones de carácter general, incluido el caso de los proveedores del servicio universal, teniendo en cuenta la situación del mercado y la organización de los servicios postales, se podrá supeditar al cumplimiento de obligaciones específicas de servicio universal […] entre ellas la obligación de contribuir financieramente a los mecanismos de reparto de costes contemplados en el artículo 10 del presente Decreto. […]

15. De conformidad con el artículo 10, apartado 2, del Decreto Legislativo n.º 261/1999:

    2. Estarán obligados a contribuir al fondo mencionado en el apartado 1 los...