Conclusiones nº C-594/16 of Tribunal de Justicia, June 12, 2018

• Resolution Date: June 12, 2018
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-594/16

Petición de decisión prejudicial - Acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión - Secreto profesional - Quiebra o liquidación forzosa de entidades de crédito - Revelación de información confidencial en un procedimiento civil o mercantil - Solicitud de acceso a documentos antes del inicio de un procedimiento civil o mercantil - Acción indemnizatoria

1. Introducción

   1. El Sr. Enzo Buccioni era titular de una cuenta corriente en Banca Network Investimenti SpA. En 2012, dicho banco fue objeto de un procedimiento de liquidación forzosa. El Sr. Buccioni solo obtuvo un reembolso parcial del saldo de su cuenta, que se le abonó en el marco del Fondo de garantía de depósitos italiano. A raíz de ello, perdió más de 81 000 euros.

   2. El Sr. Buccioni presentó una solicitud de acceso a los documentos relativos a la supervisión de dicho banco ante la Banca d’Italia, el supervisor bancario italiano. Necesitaba información para estudiar la posibilidad de ejercitar una acción judicial contra la Banca d’Italia por el perjuicio económico sufrido. La Banca d’Italia denegó el acceso a algunos de los documentos solicitados, con el argumento de que contenían información confidencial.

   3. El Sr. Buccioni recurrió esta decisión ante los tribunales contencioso-administrativos italianos. Citando una serie de disposiciones del Derecho de la Unión, en particular el artículo 53 de la Directiva 2013/36/UE, (2) el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) ha planteado varias cuestiones al Tribunal de Justicia. Mediante tales cuestiones prejudiciales pide sustancialmente que se dilucide si a una persona en la situación del Sr. Buccioni, que estudia la posibilidad de presentar una reclamación por daños y perjuicios contra el supervisor bancario nacional, para resarcirse de las pérdidas económicas que alega haber sufrido como consecuencia de una deficiente supervisión prudencial que dio lugar a la liquidación de un banco, se le puede conceder acceso a los documentos necesarios para presentar la correspondiente demanda.

2. Marco jurídico

   1. Derecho de la Unión

      1. Directiva 2013/36

      4. La Directiva 2013/36 establece normas relativas al acceso a la actividad de las entidades de crédito y las empresas de inversión. Asimismo, contiene disposiciones sobre las facultades e instrumentos para la supervisión prudencial de dichas entidades.

      5. El artículo 53 de esta Directiva lleva como epígrafe «Secreto profesional» y, en su apartado 1, establece lo siguiente:

      Los Estados miembros dispondrán que todas las personas que trabajen o hayan trabajado para las autoridades competentes, así como los auditores o expertos que actúen por cuenta de las autoridades competentes, estén sujetos a la obligación de secreto profesional.

      Las informaciones confidenciales que reciban, a título profesional, las mencionadas personas, los auditores o expertos, solamente podrán ser desveladas en forma sumaria o agregada, de manera que las entidades de crédito no puedan ser identificadas individualmente, sin perjuicio de los supuestos regulados por el Derecho penal.

      No obstante, cuando se trate de entidades de crédito que se hayan declarado en quiebra o cuya liquidación forzosa haya sido ordenada por un tribunal, las informaciones confidenciales que no se refieran a terceras partes implicadas en intentos de rescate de la entidad de crédito podrán ser desveladas en el marco de procedimientos civiles o mercantiles.

   2. Derecho italiano

      6. En Italia, el acceso a los documentos administrativos se rige por la Legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, e successive modificazioni (Ley n.º 241, de 7 de agosto de 1990, posteriormente modificada, relativa a las nuevas disposiciones en materia de procedimiento administrativo y del derecho de acceso a los documentos administrativos) (en lo sucesivo, «Ley n.º 241/1990»).

      7. Con arreglo al artículo 22, apartados 2 y 3, de la Ley n.º 241/1990:

         2. Habida cuenta de sus importantes objetivos de interés público, el derecho de acceso a los documentos administrativos constituye un principio general que subyace a la actividad de las autoridades administrativas, a fin de fomentar la participación y garantizar que dichas actividades sean imparciales y transparentes.

         3. Se concederá el acceso a todos los documentos administrativos, con excepción de los mencionados en el artículo 24, apartados 1, 2, 3, 5 y 6.

      8. El artículo 24 de la Ley n.º 241/1990 prevé excepciones al derecho de acceso. Sus apartados 1, letra a), 2 y 7 establecen lo siguiente:

         1. El derecho de acceso no se concederá:

         a) en lo que atañe a los documentos amparados por secretos de Estado en el sentido de la Ley n.º 801, de 24 de octubre de 1977, posteriormente modificada, y en los supuestos de secreto o prohibición de divulgación expresamente previstos por la ley, por la normativa del Estado a que se refiere el apartado 6, y por las Administraciones públicas, tal como se establece en el apartado 2 del presente artículo.

         [...]

         2. Las Administraciones públicas deberán identificar las categorías de documentos elaborados por ellas o que obren en su poder por cualquier motivo, que estén excluidas del acceso previsto en el apartado 1.

         [...]

         7. No obstante, se concederá a los solicitantes el acceso a los documentos administrativos cuando el conocimiento de los mismos sea necesario para proteger o defender sus intereses legítimos. [...]

      9. El artículo 7 del Decreto legislativo 1.º settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria (Decreto Legislativo n.º 385, de 1 de septiembre de 1993, posteriormente modificado, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley bancaria italiana), lleva como epígrafe «Secreto profesional y colaboración entre autoridades». Su apartado 1 presenta el siguiente tenor:

         Toda la información y todos los datos en poder de la Banca d’Italia en razón de sus actividades de supervisión estarán cubiertos por el secreto oficial, incluso frente a las Administraciones públicas, con la excepción del Ministerio de Economía y Hacienda, que preside el CICR (Comitato interministeriale per il credito e il risparmio, Comisión Interministerial de Crédito y Ahorro). No podrá denegarse la divulgación a las autoridades judiciales por motivos de secreto oficial cuando la información solicitada sea necesaria para la instrucción o para procedimientos relativos a infracciones que puedan ser sancionadas penalmente.

      10. Con arreglo al artículo 2, apartado 1, letra a), de la Circular del Gobernador de la Banca d’Italia, de 16 de mayo de 1994, sobre el régimen de las excepciones al derecho de acceso a documentos en virtud del artículo [24, apartado 2),] de la Ley n.º 241/1990 (en lo sucesivo, «Circular del Gobernador de la Banca d’Italia»):

          No será desvelada, de conformidad con el artículo 24, apartado 1, de la Ley n.º 241/1990, la siguiente información:

          a) documentos administrativos, de contenido general o específico, que contengan información y datos que obren en poder de la Banca d’Italia con motivo de su supervisión informativa, reglamentaria, de inspección y de gestión de crisis, ejercitada en relación con los bancos, grupos bancarios [...] y con motivo de cualquier otra actividad de supervisión relativa a la prestación de servicios bancarios o de intermediación financiera y al ejercicio de tales actividades de intermediación, en la medida en que esté amparada por el secreto profesional en el sentido del artículo 7 del Decreto Legislativo n.º 385, de 1 de septiembre de 1993 [y por otros actos de la legislación nacional].

3. Hechos, procedimiento nacional y cuestiones prejudiciales

   11. En 2004, el Sr. Buccioni (en lo sucesivo, «demandante») abrió una cuenta corriente en Banca Network Investimenti SpA (en lo sucesivo, «BNI»), un banco italiano. El 5 de agosto de 2012, el saldo de su cuenta corriente era de 181 325,31 euros. Tras verse incurso el BNI en un procedimiento de liquidación forzosa, el Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (Fondo de garantía de depósitos italiano) únicamente reembolsó al demandante 100 000 euros de los fondos depositados en su cuenta.

   12. El 3 de abril de 2015, el demandante presentó una solicitud de acceso a documentos ante la Banca d’Italia, el supervisor bancario italiano, documentos que obraban en poder de esta última en su condición de supervisor del BNI. Según han confirmado las partes en la vista, el demandante pretendía obtener documentos que le permitiesen valorar si existía información pertinente en la que basarse para ejercitar una acción judicial contra la Banca d’Italia reclamándole su responsabilidad por el perjuicio económico que el demandante había sufrido como consecuencia de la liquidación del BNI.

   13. Mediante decisión de 20 de mayo de 2015, la Banca d’Italia concedió el acceso a algunos de los documentos solicitados por el demandante, pero se negó a desvelar algunos otros. Alegó que estos últimos documentos guardaban relación con datos que obraban en su poder a efectos de la supervisión bancaria, por lo que estaban excluidos del derecho de acceso en virtud del artículo 24, apartados 1 y 2, de la Ley n.º 241/1990, en relación con el artículo 2 de la Circular del Gobernador de la Banca d’Italia.

   14. El demandante interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia), solicitando la anulación de la decisión de la Banca d’Italia y, en consecuencia, el reconocimiento de su derecho a consultar y obtener copias de todos los documentos mencionados en la solicitud de acceso. El tribunal de primera instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo mediante sentencia de 2 de diciembre de 2015.

   15. El demandante interpuso entonces recurso de apelación ante el órgano jurisdiccional remitente, el Consiglio di...