Directiva (UE) 2018/958 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones

• Section: Directive
• Issuing Organization: Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea

9.7.2018 ES Diario Oficial de la Unión Europea L 173/25

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 46, su artículo 53, apartado 1, y su artículo 62,

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los Parlamentos nacionales,

Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo (1),

Previa consulta al Comité de las Regiones,

De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario (2),

Considerando lo siguiente:

(1) La libertad profesional es un derecho fundamental. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») garantiza la libertad profesional, así como la libertad de empresa. La libre circulación de los trabajadores, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios son principios fundamentales del mercado interior establecidos en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Por lo tanto, las normas nacionales que organizan el acceso a las profesiones reguladas no deben constituir un obstáculo injustificado o desproporcionado al ejercicio de dichos derechos fundamentales.

(2) En ausencia de disposiciones específicas en el Derecho de la Unión que armonicen los requisitos de acceso a una profesión regulada o su ejercicio, compete a los Estados miembros decidir si regular una profesión y de qué manera, dentro de los límites de los principios de no discriminación y proporcionalidad.

(3) El principio de proporcionalidad es uno de los principios generales del Derecho de la Unión. De la jurisprudencia (3) se desprende que las medidas nacionales que puedan obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el TFUE deben cumplir cuatro requisitos: que se apliquen de manera no discriminatoria; que estén justificadas por objetivos de interés público; que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

(4) La Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (4) establece la obligación de los Estados miembros de evaluar la proporcionalidad de los requisitos que limitan el acceso a las profesiones reguladas o su ejercicio y de comunicar a la Comisión los resultados de esa evaluación, iniciando el «proceso de evaluación recíproca». Dicho proceso implica que los Estados miembros debían realizar un análisis de toda su legislación relativa a las profesiones que estaban reguladas en su territorio.

(5) Los resultados del proceso de evaluación recíproca revelaron una falta de claridad con respecto a los criterios que los Estados miembros debían utilizar para evaluar la proporcionalidad de los requisitos que restringen el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio, así como un examen desigual de dichos requisitos en todos los niveles de regulación. Con el fin de evitar la fragmentación del mercado interior y eliminar las barreras al acceso a determinadas actividades por cuenta propia o ajena, y a su ejercicio, debe haber un planteamiento común a escala de la Unión que evite la adopción de medidas desproporcionadas.

(6) En su Comunicación de 28 de octubre de 2015, titulada «Mejorar el mercado único: más oportunidades para los ciudadanos y las empresas», la Comisión señaló la necesidad de adoptar un marco analítico de proporcionalidad para su utilización por parte de los Estados miembros cuando revisen las regulaciones existentes de las profesiones o propongan otras nuevas.

(7) La presente Directiva tiene como objetivo establecer normas aplicables a las evaluaciones de proporcionalidad que los Estados miembros deben realizar antes de introducir nuevas regulaciones profesionales, o de modificar las existentes, para garantizar el buen funcionamiento del mercado interior, a la vez que se garantiza la transparencia y un nivel elevado de protección de los consumidores.

(8) Las actividades a las que se aplique la presente Directiva deben referirse a las profesiones reguladas que entran dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 2005/36/CE. La presente Directiva debe aplicarse a los requisitos que limitan el acceso a profesiones ya reguladas, o su ejercicio, o a nuevas profesiones que los Estados miembros se estén planteando regular. La presente Directiva debe aplicarse con carácter adicional a la Directiva 2005/36/CE y sin perjuicio de otras disposiciones establecidas en un acto de la Unión específico relativo al acceso a una determinada profesión regulada, o a su ejercicio.

(9) La presente Directiva se entiende sin perjuicio de las competencias de los Estados miembros para determinar la organización y el contenido de sus sistemas educativos y de formación profesional, y en particular en lo que se refiere a la posibilidad de que deleguen en organizaciones profesionales la competencia de organizar o supervisar la educación y la formación profesionales. Las disposiciones que no restrinjan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio, por ejemplo las modificaciones de redacción, las adaptaciones técnicas del contenido de los cursos de formación o la modernización de la regulación en materia de formación, no deben entrar dentro del ámbito de aplicación de la presente Directiva. Cuando la educación o formación profesionales consistan en actividades remuneradas, deben garantizarse la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.

(10) Cuando los Estados miembros transpongan requisitos concretos sobre la regulación de una profesión determinada establecidos en un acto específico de la Unión, que no deje a los Estados miembros elección en cuanto al modo exacto de transponerlos, no debe aplicarse la evaluación de la proporcionalidad, tal como se exige en determinadas disposiciones de la presente Directiva.

(11) Los Estados miembros deben poder confiar en un marco regulador común basado en conceptos jurídicos claramente definidos sobre las distintas maneras de regular una profesión en toda la Unión. Existen varias formas de regular una profesión, por ejemplo reservando el acceso a una determinada actividad, o su ejercicio, a los poseedores de una cualificación profesional. Los Estados miembros también pueden regular una de las modalidades de ejercicio de una profesión, estableciendo condiciones para el uso de títulos profesionales o imponiendo requisitos de cualificación únicamente a los trabajadores por cuenta propia, a los profesionales asalariados, o a los directivos o los representantes legales de empresas, en particular si la actividad la realiza una persona jurídica que ha adoptado la forma de sociedad profesional.

(12) Antes de introducir nuevas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio, o de modificar las existentes, los Estados miembros deben evaluar la proporcionalidad de dichas disposiciones. El alcance de la evaluación ha de ser proporcionado respecto de la naturaleza, el contenido y los efectos de las disposiciones que se introducen.

(13) La carga de la prueba de la justificación y la proporcionalidad recae en los Estados miembros. Los motivos que un Estado miembro puede aducir a modo de justificación para regular deben ir acompañados de un examen de la idoneidad y de la proporcionalidad de la medida adoptada por dicho Estado miembro y de datos precisos en los que se basen sus argumentos. Si bien un Estado miembro no tiene necesariamente que presentar un estudio específico o una forma específica de prueba o documentos que demuestren la proporcionalidad de la medida en cuestión antes de su adopción, sí debe llevar a cabo un análisis objetivo que tenga en cuenta las circunstancias específicas de dicho Estado miembro, que demuestre que existen riesgos reales para lograr los objetivos de interés público.

(14) Los Estados miembros deben realizar evaluaciones de proporcionalidad de manera objetiva e independiente, incluso cuando una profesión esté regulada indirectamente por haberse atribuido a un determinado organismo profesional la potestad para regular. Dichas evaluaciones podrían incluir un dictamen de un organismo independiente, incluidos organismos existentes que formen parte del proceso legislativo nacional, a los que los Estados miembros de que se trate confíen la función de emitir dicho dictamen. Ello reviste especial importancia cuando la evaluación la efectúen autoridades locales, órganos reguladores u organizaciones profesionales que, dada su mayor proximidad a la situación local y su conocimiento especializado, podrían en ciertos casos estar en mejor posición para hallar la manera idónea de cumplir los objetivos de interés público, pero cuyas decisiones en la materia podrían resultar ventajosas para los operadores establecidos en detrimento de los que se incorporan al mercado.

(15) Resulta adecuado revisar la proporcionalidad de las disposiciones nuevas o modificadas que limitan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio, tras su adopción. La revisión de la proporcionalidad de una medida nacional restrictiva en materia de profesiones reguladas debe basarse no solo en el objetivo de dicha medida nacional en el momento de su adopción, sino también en sus efectos, valorados tras su adopción. La evaluación de la proporcionalidad de la medida nacional debe basarse en los avances que se constate que se hayan producido en el ámbito de la profesión regulada desde que se adoptó la medida.

(16) Como confirma reiterada jurisprudencia, queda prohibida toda restricción injustificada derivada del Derecho nacional que afecte a la libertad de establecimiento o a la libre prestación de servicios, incluida toda discriminación por motivos de nacionalidad o residencia.

(17) Cuando el acceso a actividades por cuenta propia o ajena y su ejercicio estén supeditados al cumplimiento de determinados requisitos relacionados con cualificaciones...