Conclusiones nº C-378/18 of Tribunal de Justicia, May 15, 2019

• Resolution Date: May 15, 2019
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-378/18

Cuestión prejudicial - Política agraria común - Regímenes de ayudas comunitarias - Pagos por superficie - Recuperación de los pagos indebidos - Sanciones - Prescripción - Comienzo del plazo - Eventual aplicación de las normas sobre la protección de los intereses financieros de la Unión

1. Un agricultor alemán solicitó, en los años 2001 y 2002, sendas ayudas al amparo del Reglamento (CE) n.º 1251/1999, (2) para unas superficies agrarias. Recibió los correspondientes pagos meses después de sus respectivas peticiones, pero, en el año 2006, la Landwirtschaftskammer Niedersachsen (Cámara Agraria del Estado de Baja Sajonia, Alemania; en lo sucesivo, «Cámara Agraria») apreció que había declarado de modo incorrecto la extensión de sus parcelas, por lo que acordó la supresión total de las ayudas, como sanción adecuada a ese comportamiento.

2. El litigio ante los tribunales alemanes se ha centrado en el plazo de prescripción aplicable a estos hechos, cuestión ligada a la supuesta retroactividad in melius de ciertas normas del derecho de la Unión que habrían instaurado un régimen sancionador más favorable.

   1. Marco normativo

   1. Disposiciones de la política agrícola común

1. Reglamento (CEE) n.º 3887/92 (3) 3. A tenor del artículo 9, apartado 2:

   2. Cuando se compruebe que la superficie declarada en una solicitud de ayuda “superficies” es superior a la superficie determinada, el importe de la ayuda se calculará a partir de la superficie efectivamente determinada en el control. Sin embargo, salvo en caso de fuerza mayor, la superficie efectivamente determinada se reducirá el doble de la diferencia comprobada, si esta fuera superior al 3 % o a 2 hectáreas y no superara el 20 % de la superficie determinada.

   En caso de que el excedente comprobado supere el 20 % de la superficie determinada, no se concederá ninguna ayuda ligada a la superficie.

   [...]

   A efectos del presente artículo, se entiende por “superficie determinada” aquella con respecto a la cual se cumplan todos los requisitos reglamentarios [...]

   .

2. Reglamento (CE) n.º 2419/2001 (4) 4. El artículo 32, apartado 1, indica:

   1. Cuando, para un grupo de cultivos, la superficie declarada sobrepase la superficie determinada de conformidad con el apartado 2 del artículo 31, [(5)] la ayuda se calculará sobre la base de la superficie determinada, reducida en el doble de la diferencia comprobada, si esta es superior al 3 % o dos hectáreas pero inferior o igual al 20 % de la superficie determinada.

   Si la diferencia es superior al 20 % de la superficie determinada, no se concederá ayuda alguna por superficie en relación con el grupo de cultivos en cuestión.

5. El artículo 49 («Recuperación de los pagos indebidos») señala:

   1. En caso de pago indebido, el productor quedará obligado a reembolsar ese importe más los intereses calculados con arreglo al apartado 3.

   [...]

   5. La obligación de reembolso mencionada en el apartado 1 no se aplicará si el período transcurrido entre el día del pago de la ayuda y el de la primera notificación al beneficiario de la naturaleza indebida del pago por parte de la autoridad competente es superior a diez años.

   No obstante, el período mencionado en el párrafo primero se reducirá a cuatro años cuando el beneficiario haya actuado de buena fe.

   6. Los importes recuperables como consecuencia de la aplicación de las reducciones y exclusiones previstas en el artículo 13 y el Título IV estarán sujetos a un plazo de prescripción de cuatro años.

   [...]

6. El artículo 52 bis, titulado «Prescripción relativa a las solicitudes de ayuda correspondientes a las campañas de comercialización y períodos de prima que comenzaron antes del 1 de enero de 2002», añadido por el artículo 1, punto 13, del Reglamento (CE) n.º 118/2004, (6) proclama:

   No obstante lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 54, y sin perjuicio de normas de prescripción más favorables establecidas por los Estados miembros, el apartado 5 del artículo 49 también será aplicable a las solicitudes de ayuda correspondientes a las campañas de comercialización y a los períodos de prima que comenzaron antes del 1 de enero de 2002, a menos que la autoridad competente ya haya notificado al beneficiario el carácter indebido del pago en cuestión antes del 1 de febrero de 2004

   .

7. Aunque mediante el artículo 80, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 796/2004 (7) se derogó el Reglamento n.º 2419/2001, las normas sobre prescripción se mantuvieron en el artículo 73, apartados 1, 5 y 6, del primero de ellos, hasta su derogación, el 1 de enero de 2010, por el artículo 86, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 1122/2009. (8) Este último ha sido sustituido, a su vez, por el Reglamento (UE) n.º 640/2014, (9) en vigor desde el 1 de enero de 2015.

   2. Disposiciones de protección de los intereses financieros de la Unión. Reglamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95 (10) 8. La normativa que regula la lucha contra el fraude, para proteger los intereses financieros de la Unión, se encuentra en el Reglamento n.º 2988/85, de carácter general, que es subsidiario de las reglas sectoriales, en particular, en el ámbito de la agricultura.

9. Según su considerando noveno:

   Considerando que las medidas y sanciones comunitarias adoptadas para la realización de los objetivos de la política agrícola común son parte integrante de los regímenes de ayudas; que tienen una finalidad propia [...]; que debe asegurarse su eficacia mediante el efecto inmediato de la norma comunitaria [...]

   .

10. El artículo 1, apartado 2, incluido en el título I («Principios generales»), preceptúa:

    2. Constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del derecho [de la Unión] correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de la [Unión] o a los presupuestos administrados por esta, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta [de la Unión], bien mediante un gasto indebido.

11. Con arreglo al artículo 2, apartado 2:

    2. No se podrá pronunciar sanción administrativa alguna que no esté contemplada en un acto comunitario anterior a la irregularidad. En caso de modificación posterior de las disposiciones sobre sanciones administrativas contenidas en una normativa comunitaria, se aplicarán con carácter retroactivo las disposiciones menos severas.

12. El artículo 3 recoge:

    1. El plazo de prescripción de las diligencias será de cuatro años a partir de la realización de la irregularidad prevista en el apartado 1 del artículo 1. [...]

    Para las irregularidades continuas o reiteradas, el plazo de prescripción se contará a partir del día en que se haya puesto fin a la irregularidad. [...]

    La prescripción de las diligencias quedará interrumpida por cualquier acto, puesto en conocimiento de la persona en cuestión, que emane de la autoridad competente y destinado a instruir la irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma. El plazo de prescripción se contará de nuevo a partir de cada interrupción.

    [...]

    2. El plazo de ejecución de la resolución que fije la sanción administrativa será de tres años. [...]

    Los casos de interrupción y de suspensión se regirán por las disposiciones pertinentes del derecho nacional.

    3. Los Estados miembros conservarán la posibilidad de aplicar un plazo más largo que el previsto respectivamente en el apartado 1 y en el apartado 2

    .

    2. Hechos y desarrollo del litigio en la instancia

13. Expondré el relato de los hechos tal como aparece en el auto de reenvío (del que transcribiré literalmente algunos pasajes), no sin advertir de la relativa oscuridad que se cierne sobre alguno de ellos.

14. El Sr. Westphal, agricultor, solicitó, en mayo de 2000 y de 2001, (11) sendos pagos por superficie relativos a los correspondientes períodos de prima, conforme al régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos.

15. La Cámara Agraria concedió los pagos y los llevó a cabo antes de concluir cada uno de los años en los que se habían presentado las solicitudes. (12) 16. «Con motivo de un control sobre el terreno realizado el 12 de enero de 2006, la Cámara Agraria detectó irregularidades en los datos de las superficies retiradas del cultivo. Tras dar audiencia al Sr. Westphal, anuló, mediante decisión de 23 de julio de 2007, parte de las ayudas relativas a los años 2000 y 2001 y reclamó el reembolso de los pagos en exceso. Al efectuar el cálculo consideró que, como sanción por la declaración excesiva de las superficies en barbecho, no procedía conceder ayuda alguna». (13) 17. El Sr. Westphal recurrió dicha decisión. «En el procedimiento de apelación aceptó la anulación de las ayudas y el reembolso de su importe, en la medida en que no se basaran en la sanción. En cuanto al restante reembolso, basado en la sanción, el tribunal de apelación anuló la decisión de 23 de julio de 2007». (14) 18. Los argumentos del tribunal de apelación para justificar su fallo fueron los siguientes: (15) - Se cumplían los requisitos materiales para imponer la sanción prevista en el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.º 3887/92. Respecto de los dos años en juego, la diferencia entre la superficie en barbecho declarada y la efectivamente determinada superaba el 20 % de esta última.

    - Sin embargo, la sanción había prescrito.

    - El principio de aplicación retroactiva de la norma sancionadora menos severa (artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento n.º 2988/95) exigía aplicar el régimen de prescripción del artículo 49, apartados 5 y 6, del Reglamento...