Conclusiones nº C-94/18 of Tribunal de Justicia, May 21, 2019

• Resolution Date: May 21, 2019
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-94/18

Procedimiento prejudicial - Ciudadanía de la Unión - Directiva 2004/38/CE - Derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de un Estado miembro - Beneficiarios - Nacional de un tercer país cónyuge de un ciudadano de la Unión que ha ejercitado su libertad de circulación y que ha regresado al Estado miembro del que tiene la nacionalidad y en el que cumple una pena de prisión - Aplicabilidad de la Directiva 2004/38/CE a la expulsión de dicho nacional de un tercer país - Ámbito de aplicación del artículo 15 y del capítulo VI

Índice

1. Introducción

2. Marco jurídico

   1. Derecho de la Unión

   2. Derecho irlandés

3. Antecedentes de hecho del litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

4. Apreciación

   1. Delimitación de la problemática que plantean las cuestiones prejudiciales

   2. Examen de las cuestiones prejudiciales

   1. Sobre la aplicabilidad de la Directiva 2004/38 a la situación de la Sra. Chenchooliah y de su cónyuge, ciudadano de la Unión

      1. Observaciones preliminares

      2. Carácter estático o dinámico del concepto de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38

         1) Sentencia Metock y otros

         2) Sentencia Lounes

         3) Carácter evolutivo del concepto de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38: enseñanzas derivadas de las sentencias Metock y otros y Lounes

      3. «Ciclo de vida» del ejercicio de la libertad de circulación de un ciudadano de la Unión y de los miembros de su familia en el marco de la Directiva 2004/38

         1) Aplicación diferenciada de la Directiva 2004/38

         2) Diferencia básica entre el presente asunto y el asunto que dio lugar a la sentencia Lounes

         3) La expulsión de un nacional de un tercer Estado cónyuge de un ciudadano de la Unión permanece comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38 cuando dicho ciudadano ha dejado de ejercitar su libertad de circulación en el Estado miembro de acogida al regresar al Estado miembro del que tiene la nacionalidad

   2. Sobre las limitaciones y las garantías de procedimiento aplicables a la expulsión de ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias nacionales de un tercer Estado a raíz de la extinción de su derecho de residencia

      1. Ámbito de aplicación del capítulo VI de la Directiva 2004/38

      2. Interpretación del artículo 15 de la Directiva 2004/38

5. Conclusión

1. Introducción

   1. Una nacional de un tercer país, esposa de un ciudadano de la Unión que ha dejado de ejercitar su derecho a la libre circulación en un Estado miembro a raíz de su regreso al Estado miembro del que tiene la nacionalidad, ¿está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38/CE (2) a efectos de su expulsión del territorio del Estado miembro de acogida? En su caso, ¿qué disposiciones de esa Directiva se aplican a su expulsión? ¿Está cubierta dicha nacional por las disposiciones del capítulo VI o por las del artículo 15 de la citada Directiva, relativas a las garantías de procedimiento aplicables a las decisiones de expulsión adoptadas por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública?

   2. Estas cuestiones constituyen el núcleo del presente asunto y darán pie al Tribunal de Justicia para interpretar por primera vez el artículo 15, apartados 1 y 3, de la Directiva 2004/38, relativo a las garantías de procedimiento.

2. Marco jurídico

   1. Derecho de la Unión

      3. El artículo 3 de la Directiva 2004/38, titulado «Beneficiarios», preceptúa en su apartado 1:

         La presente Directiva se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia, tal como se definen en el punto 2 del artículo 2, que le acompañen o se reúnan con él.

      4. A tenor del artículo 6 de esta Directiva, titulado «Derecho de residencia por un período de hasta tres meses»:

         1. Los ciudadanos de la Unión tendrán derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período de hasta tres meses sin estar sometidos a otra condición o formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos.

         2. Las disposiciones del apartado 1 se aplicarán asimismo a los miembros de la familia en posesión de un pasaporte válido que no sean nacionales de un Estado miembro y acompañen al ciudadano de la Unión, o se reúnan con él.

      5. El artículo 14 de esa misma Directiva, que lleva por título «Mantenimiento del derecho de residencia», dispone lo siguiente en sus apartados 1, 2 y 4:

         1. Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia previsto en el artículo 6 mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.

         2. Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia establecido en los artículos 7, 12 y 13 mientras cumplan las condiciones en ellos previstas.

         [...]

         4. No obstante lo dispuesto en los apartados 1 y 2 y sin perjuicio de las disposiciones del capítulo VI, en ningún caso podrá adoptarse una medida de expulsión contra ciudadanos de la Unión o miembros de su familia si:

         a) los ciudadanos de la Unión son trabajadores por cuenta ajena o propia, o

         b) los ciudadanos de la Unión entraron en el territorio del Estado miembro de acogida para buscar trabajo. En este caso, los ciudadanos de la Unión o los miembros de sus familias no podrán ser expulsados mientras los ciudadanos de la Unión puedan demostrar que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados.

      6. El artículo 15 de la citada Directiva, titulado «Garantías de procedimiento», prevé lo siguiente en sus apartados 1 y 3:

         1. Los procedimientos previstos en los artículos 30 y 31 se aplicarán, por analogía, a toda decisión que restrinja la libertad de circulación del ciudadano de la Unión o los miembros de su familia por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública.

         [...]

         3. El Estado miembro de acogida no podrá acompañar la decisión de expulsión, contemplada en el apartado 1, de una prohibición de entrada en el territorio.

      7. Según lo dispuesto en el artículo 27 de la Directiva 2004/38, titulado «Principios generales»:

         1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente capítulo, los Estados miembros podrán limitar la libertad de circulación y residencia de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia, independientemente de su nacionalidad, por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. Estas razones no podrán alegarse con fines económicos.

         2. Las medidas adoptadas por razones de orden público o seguridad pública deberán ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado. La existencia de condenas penales anteriores no constituirá por sí sola una razón para adoptar dichas medidas.

         La conducta personal del interesado deberá constituir una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. No podrán argumentarse justificaciones que no tengan relación directa con el caso concreto o que se refieran a razones de prevención general.

         [...]

      8. Con arreglo al artículo 30 de dicha Directiva, titulado «Notificación de las decisiones»:

         1. Toda decisión adoptada en virtud del apartado 1 del artículo 27 deberá notificarse al interesado por escrito, en condiciones tales que le permitan entender su contenido e implicaciones.

         2. Se comunicarán al interesado, con precisión y por extenso, las razones de orden público, seguridad pública o salud pública en las que se base la decisión que le afecte, a menos que a ello se opongan razones de seguridad del Estado.

         3. En la notificación se indicará la jurisdicción o instancia administrativa ante la cual el interesado puede interponer recurso, así como el plazo establecido para ello y, cuando proceda, el plazo concedido para abandonar el territorio del Estado miembro. Excepto en casos urgentes debidamente justificados, dicho plazo no podrá ser inferior a un mes a partir de la fecha de notificación.

      9. El artículo 31 de la mencionada Directiva, titulado «Garantías procesales», establece lo siguiente en sus apartados 1 y 3:

         1. Cuando se tome una decisión contra él por razones de orden público, seguridad pública o salud pública, el interesado podrá interponer los recursos judiciales y, en su caso, administrativos del Estado miembro de acogida o solicitar la revisión de la misma.

         [...]

         3. El procedimiento de recurso permitirá el examen de la legalidad de la decisión, así como de los hechos y circunstancias en que se basa la medida propuesta. Garantizará asimismo que la decisión no sea desproporcionada, en particular, respecto de los requisitos establecidos en el artículo 28.

   2. Derecho irlandés

      10. En la actualidad, la normativa irlandesa que transpone la Directiva 2004/38 está recogida en el European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 [Reglamento relativo a las Comunidades Europeas (Libre Circulación de Personas) de 2015] (en lo sucesivo, «Reglamento de 2015»).

      11. El Reglamento de 2015 sustituyó al European Communities (Free Movement of Persons) (n.º 2) Regulations 2006 [Reglamento relativo a las Comunidades Europeas (Libre Circulación de Personas) (n.º 2) de 2006] (en lo sucesivo, «Reglamento de 2006») y entró en vigor el 1 de febrero de 2016.

      12. El artículo 3 de la Immigration Act 1999 (Ley de Inmigración de 1999) regula la facultad del Minister for Justice and Equality (Ministro de Justicia e Igualdad, Irlanda; en lo sucesivo, «Ministro») para adoptar decisiones denominadas «órdenes de abandonar el territorio nacional» (deportation orders).

      13. Según el artículo 3, apartado 1, de la Ley de Inmigración de 1999, el Ministro puede adoptar una decisión por la que se ordena abandonar el territorio nacional «para conminar a cualquier extranjero...