Conclusiones nº C-380/18 of Tribunal de Justicia, July 11, 2019

• Resolution Date: July 11, 2019
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-380/18

Procedimiento prejudicial - Controles en las fronteras, asilo e inmigración - Código de la Unión de normas para el cruce de personas por las fronteras - Cruce de las fronteras exteriores y condiciones de entrada - Decisión sobre la finalización de la situación regular por razón de amenaza para el orden público - Decisión de retorno de un nacional de un tercer país en situación irregular - Concepto de amenaza para el orden público - Margen de apreciación de los Estados miembros

1. ¿Están obligadas las autoridades nacionales, cuando adoptan una decisión mediante la cual declaran que no se cumple o ha dejado de cumplirse la condición de entrada en el territorio de la Unión establecida en el artículo 6, apartado 1, letra e), del Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016 por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen; en lo sucesivo, «CFS») (2) a examinar la conducta personal del nacional del tercer país de que se trate y apreciar que existe una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecta a un interés fundamental de la sociedad, o bien pueden basarse en la mera sospecha de que dicho nacional extranjero ha cometido un delito grave? Esta es, en esencia, la problemática del presente procedimiento prejudicial.

1. Marco jurídico

   1. Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen

      2. El Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 (en lo sucesivo, «CAAS»), (3) en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 610/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, (4) establece, en virtud de su artículo 20, apartado 1, que «los extranjeros que no estén sujetos a la obligación de visado podrán circular libremente por los territorios de las Partes contratantes por una duración máxima de 90 días en un período de seis meses a partir de la fecha de su primera entrada, siempre que cumplan las condiciones de entrada contempladas en las letras a), c), d) y e) del apartado 1 del artículo 5 [del CAAS]».

   2. Código de fronteras Schengen

      3. En virtud del considerando 6 del CFS, «el control fronterizo no se efectúa únicamente en interés de los Estados miembros en cuyas fronteras exteriores se realiza, sino en interés del conjunto de los Estados miembros que han suprimido los controles en sus fronteras interiores. El control fronterizo debe contribuir a la lucha contra la inmigración clandestina y la trata de seres humanos, así como a la prevención de cualquier amenaza a la seguridad interior, al orden público, a la salud pública y a las relaciones internacionales de los Estados miembros».

      4. El considerando 27 del CFS dispone que «de conformidad con la jurisprudencia del [Tribunal de Justicia], toda excepción al principio fundamental de libre circulación de las personas debe interpretarse de modo estricto, y el concepto de orden público presupone la existencia de una amenaza real, actual y suficientemente grave, que afecte a un interés fundamental de la sociedad».

      5. Con arreglo al artículo 6, apartado 1, del CFS:

      Para estancias previstas en el territorio de los Estados miembros de una duración que no exceda de 90 días dentro de cualquier período de 180 días, lo que implica tener en cuenta el período de 180 días que precede a cada día de estancia, las condiciones de entrada para los nacionales de terceros países serán las siguientes:

      […]

      d) no estar inscrito como no admisible en el [sistema de información Schengen (SIS)];

      e) no suponer una amenaza para el orden público, la seguridad interior, la salud pública o las relaciones internacionales de ninguno de los Estados miembros ni, en particular, estar inscrito como no admisible en las bases de datos nacionales de ningún Estado miembro por iguales motivos.

2. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

   6. E. P. es un nacional albanés que, según declara, entró en el territorio de los Países Bajos en calidad de turista el 22 de abril de 2016, tras pasar por Dinamarca y Suecia. El 18 de mayo de 2016 fue descubierto en una vivienda que albergaba una plantación de cannabis y sometido a detención preventiva a la espera de que se celebrara un proceso penal antes de su puesta a disposición de las autoridades de la policía de extranjería. En la medida en que se hallaron grandes cantidades de droga en el lugar de los hechos, se sospechó que E. P. había cometido un delito tipificado como grave conforme al Derecho penal neerlandés.

   7. El 19 de mayo de 2016, el staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretario de Estado de Justicia y Seguridad, Países Bajos; en lo sucesivo, «Secretario de Estado»), al considerar que E. P. había dejado de cumplir las condiciones establecidas por el artículo 6, apartado 1, letra e), del CFS y que constituía una amenaza para el orden público, adoptó una decisión mediante la cual le ordenó que abandonara el territorio de la Unión en un plazo de 28 días. E. P. interpuso un recurso contra dicha decisión ante el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Tribunal de La Haya, sede de Ámsterdam, Países Bajos), el cual, mediante sentencia de 13 de septiembre de 2016, anuló la decisión de retorno y ordenó al Secretario de Estado que adoptara una nueva decisión. El rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Tribunal de La Haya, sede de Ámsterdam), consideró en particular que el Secretario de Estado no había motivado debidamente su postura según la cual, en virtud del artículo 6, apartado 1, letra e), del CFS, había finalizado la estancia legal de E. P. en los Países Bajos, autorizada sobre la base de una exención de visado, (5) dado que se consideró que desde ese momento E. P. constituía una amenaza para el orden público neerlandés porque se sospechaba que había infringido la normativa sobre drogas. Según dicho tribunal, que invoca las sentencias Zh. y O. (6) y N., (7) el Secretario de Estado debería haber basado su decisión en una apreciación individual destinada a comprobar que la conducta personal de E. P. representaba una amenaza real, actual y suficientemente grave que afectaba a un interés fundamental de la sociedad, y no en la existencia de una mera sospecha.

   8. El Secretario de Estado recurrió dicha sentencia en apelación ante el órgano jurisdiccional remitente. En particular, cuestiona que la aplicación del requisito de que exista una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad pueda hacerse extensible a las decisiones basadas en el artículo 6, apartado 1, letra e), del CFS, por las que se declara que una persona ha dejado de cumplir las condiciones de entrada en el territorio de la Unión.

   9. En estas circunstancias, el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) decidió suspender el procedimiento y, mediante resolución de remisión recibida en la Secretaría del Tribunal el 11 de junio de 2018, planteó ante al Tribunal Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

   1) ¿Debe interpretarse el artículo 6, apartado 1, inicio y letra e), del [CFS] […] en el sentido de que, para declarar que la estancia autorizada de una duración que no exceda de 90 días dentro de cualquier período de 180 días ha finalizado porque el extranjero supone una amenaza para el orden público, debe justificarse que la conducta personal del extranjero en cuestión constituye una amenaza real, actual y suficientemente grave para un interés fundamental de la sociedad?

   2) En caso de respuesta negativa a la cuestión 1, ¿qué requisitos deben cumplirse de conformidad con artículo 6, apartado 1, inicio y letra e), del [CFS] para justificar que un extranjero supone una amenaza para el orden público? ¿Debe interpretarse el artículo 6, apartado 1, inicio y letra e), del [CFS] en el sentido de que se opone a una práctica nacional en virtud de la cual se considera que un extranjero supone una amenaza para el orden público por el mero hecho de que consta que el extranjero en cuestión es sospechoso de la comisión de una infracción?

   10. E. P., los Gobiernos neerlandés, belga, alemán, y la Comisión Europea, y la Confederación Suiza han participado en la fase escrita del procedimiento ante el Tribunal de Justicia.

   11. En la vista celebrada el 2 de mayo de 2019 ante el Tribunal de Justicia se oyeron los informes orales de E. P., de los Gobiernos neerlandés, belga y alemán, y de la Comisión.

3. Análisis

   12. De entrada, se ha de precisar que abordaré conjuntamente las dos cuestiones prejudiciales que se plantean ante el Tribunal de Justicia en la medida en que, conforme interpreto la segunda cuestión, esta no versa sobre la obligación de motivación en cuanto tal, sino que por ella se solicita más bien al Tribunal de Justicia que determine los criterios que las autoridades nacionales deben tener presentes en su apreciación al tomar decisiones que tienen por objeto declarar que han dejado de cumplirse las condiciones de entrada y de residencia legales en el territorio de la Unión porque se considera que el interesado constituye una amenaza para el orden público.

   13. Para responder a las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia interpretadas en tal sentido, deberá aclararse, en una primera fase, cómo se articulan el CFS, el CAAS y la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. (8) En una segunda fase, será preciso interpretar el artículo 6, apartado 1, letra e) del CFS a la luz de su texto, su contexto y los objetivos que persigue el...