Conclusiones nº C-612/17 y C-613/17 of Tribunal de Justicia, Sala 2ª, February 28, 2019

• Resolution Date: February 28, 2019
• Issuing Organization: Sala Segunda
• Decision Number: C-612/17 y C-613/17

Petición de decisión prejudicial - Reglamento (UE) n.o 549/2013 - Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea - Institución sin fines de lucro (ISFL) - Clasificación de una ISFL como parte de las administraciones públicas o como institución sin fines de lucro al servicio de los hogares (ISFLSH) - Sometimiento al control de las administraciones públicas - Criterios aplicables para apreciar el sometimiento de una ISFL al control de las administraciones públicas

1. Introducción

   1. Como claramente muestra la reciente historia económica de los Estados miembros de la Unión, hay pocas cosas más importantes para el sistema financiero moderno que la elaboración de unas cuentas nacionales rigurosas y normalizadas. Así lo ha reconocido el legislador europeo, como ejemplo más reciente, con la adopción del Reglamento (UE) n.o 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea, por el que se rige el Sistema Europeo de Cuentas 2010 (en lo sucesivo, «Reglamento SEC»). (2) El considerando 3 del Reglamento SEC establece, en este sentido, que, «en aras de la comparabilidad», las cuentas nacionales «deben elaborarse con arreglo a un conjunto único de principios que no sean susceptibles de interpretaciones divergentes». El solo hecho de que este Reglamento tenga casi 730 páginas de extensión revela la importancia de esta cuestión y la complejidad que entraña la labor contable.

   2. Un asunto de tal complejidad lo presenta ahora la Corte dei Conti (Tribunal de Cuentas, Italia) mediante la presente petición de decisión prejudicial. La cuestión fundamental que plantea es, en esencia, si la Federazione Italiana Golf (Federación Italiana de Golf; en lo sucesivo, «FIG») y la Federazione Italiana Sport Equestri (Federación Italiana de Deportes Ecuestres; en lo sucesivo, «FISE») deben ser tratadas por el Istituto Nazionale di Statistica italiano (Instituto Nacional de Estadística; en lo sucesivo, «ISTAT») como parte del sector público (3) (S.13), (4) incluidas en la cuenta de resultados consolidada del Estado italiano, o bien como instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (ISFLSH) (5) (S.15). (6) Una ISFLSH es una unidad o sector institucional que es un productor no de mercado y que no se somete al control de las administraciones públicas. (7) En cambio, las ISFL no de mercado que sí se hallan sometidas al control de las administraciones públicas se clasifican en el sector «administraciones públicas». (8) 3. Esto, a su vez, suscita la cuestión de cómo se han de interpretar los distintos criterios que contiene el Reglamento SEC para el tratamiento de estas organizaciones/instituciones sin fines de lucro (en lo sucesivo, «ISFL»), como la FIG y la FISE. Dado que esta parece ser la primera ocasión en que se solicita al Tribunal de Justicia que dé una orientación sobre cómo interpretar este importante Reglamento, adquieren especial importancia las dos cuestiones prejudiciales planteadas.

   4. No obstante, antes de examinar los hechos del asunto resulta necesario exponer las disposiciones relevantes del Reglamento SEC.

2. Marco jurídico: Derecho de la Unión

   5. Como ya he señalado, el Reglamento SEC estableció el Sistema Europeo de Cuentas 2010. (9) El Reglamento SEC contiene dos anexos. (10) El anexo A establece una metodología relativa a las reglas, definiciones, nomenclaturas y normas de contabilidad comunes, necesarias para la elaboración de las cuentas nacionales. El anexo B dispone un programa que establece las condiciones, incluidos los plazos, para la transmisión de las cuentas nacionales por parte de los Estados miembros a la Comisión (Eurostat).

   6. El apartado 1.34 del anexo A del Reglamento SEC dispone que «las cuentas sectoriales se crean asignando las unidades a los sectores, lo cual permite presentar por sectores las operaciones y los saldos contables. La presentación por sectores pone de manifiesto numerosas medidas clave para las políticas económicas y fiscales. Los principales sectores son los hogares, las administraciones públicas, las sociedades (instituciones financieras y sociedades no financieras), las instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (ISFLSH) y el resto del mundo. (11) Es importante distinguir entre actividad de mercado y actividad no de mercado. Una entidad controlada por las administraciones públicas que resulte ser una sociedad de mercado se clasifica en el sector de las empresas, fuera del sector de las administraciones públicas. De esta forma, los niveles de déficit y de deuda de la sociedad no se contabilizarán en el déficit y la deuda de las administraciones públicas.»

   7. Con arreglo al apartado 1.35 del anexo A del Reglamento SEC:

      El sector público está compuesto por todas las unidades institucionales residentes en la economía que están controladas por las administraciones públicas. El sector privado está compuesto por todas las demás unidades residentes.

   8. El apartado 1.36 del anexo A del Reglamento SEC dispone que «el control se define como la capacidad para determinar la política general o el programa de una unidad institucional».

   9. Conforme al apartado 1.37 del anexo A del Reglamento SEC, «la distinción entre de mercado y no de mercado, y, por tanto, en el caso de las entidades del sector público, su clasificación en el sector de las administraciones públicas o en el sector de las sociedades, se lleva a cabo sobre la base de la norma indicada a continuación.

      Una actividad se considerará como actividad de mercado si los correspondientes bienes y servicios se negocian en las siguientes condiciones:

      1) los vendedores tratan de aumentar al máximo sus beneficios a largo plazo y para ello venden sus bienes y servicios libremente en el mercado a cualquiera que pague el precio que piden;

      2) los compradores tratan de aumentar al máximo su utilidad habida cuenta de sus recursos limitados, y para ello compran los productos que responden mejor a sus necesidades al precio propuesto;

      3) existen mercados eficaces a los cuales los compradores y los vendedores tienen acceso y sobre los cuales tienen información; un mercado eficaz puede funcionar aun cuando no se cumplan íntegramente estas condiciones.»

   10. El apartado 4.125 del anexo A del Reglamento SEC, sobre las transferencias corrientes a las ISFLSH, dispone que «las transferencias corrientes a las ISFLSH comprenden todas las contribuciones voluntarias (excepto legados), las cotizaciones de miembros y la asistencia financiera que las ISFLSH reciben de los hogares […]». Conforme al apartado 4.126, letra a), del anexo A del Reglamento SEC, las transferencias corrientes a las ISFLSH incluyen las cuotas periódicas pagadas por los hogares a las organizaciones deportivas clasificadas en el sector de las ISFLSH.

   11. El capítulo 20 del Reglamento SEC se titula «Cuentas de las administraciones públicas». El apartado 20.01 del Reglamento SEC explica que las actividades de las administraciones públicas se presentan separadas de las del resto de la economía porque «sus competencias, motivación y funciones son diferentes de las de otros sectores». El apartado 20.01 del anexo A del Reglamento SEC prosigue declarando que en el capítulo 20 se tratan las cuentas de tal manera que se ofrece «una visión integrada de las actividades económicas de las administraciones públicas: ingresos, gastos, déficit/superávit, financiación, otros flujos económicos y balance».

   12. El apartado 20.04 del anexo A del Reglamento SEC reconoce las dificultades que plantea la clasificación y medida para el sector de las administraciones públicas. Sin embargo, las principales disposiciones del Reglamento SEC por lo que respecta a la presente remisión se encuentran en los apartados 20.13 a 20.16 del anexo A.

   13. Con arreglo al apartado 20.13 del anexo A del Reglamento SEC:

       Las instituciones sin fines de lucro (ISFL) que son productores no de mercado y están controladas por unidades de las administraciones públicas son unidades del sector de las administraciones públicas.

   14. Con arreglo al apartado 20.14 del anexo A del Reglamento SEC:

       Las administraciones públicas pueden optar por utilizar algunas ISFL en lugar de organismos de las administraciones públicas para llevar a cabo sus políticas porque estas ISFL se ven como más imparciales y objetivas y menos sujetas a presiones políticas. Por ejemplo, la investigación y el desarrollo y la elaboración y el mantenimiento de las normas en ámbitos como la salud, la seguridad, el medio ambiente y la educación son áreas en las que las ISFL pueden ser más efectivas que los organismos de las administraciones públicas.

   15. No obstante, la disposición más importante para la presente petición de decisión prejudicial es el apartado 20.15 del anexo A del Reglamento SEC, que presenta el siguiente tenor:

       Se considera que se tiene el control de una ISFL cuando se puede determinar la política general o el programa de la misma. La intervención pública en forma de normas generales aplicables a todas las unidades que trabajan en la misma actividad resulta irrelevante para decidir si las administraciones públicas tienen el control de una unidad individual. Para determinar si una ISFL está controlada por las administraciones públicas, deben tenerse en cuenta los cinco indicadores de control siguientes:

       a) nombramiento de responsables;

       b) otras disposiciones del instrumento habilitante, como las obligaciones establecidas en el estatuto de la ISFL;

       c) acuerdos contractuales;

       d) grado de financiación;

       e) exposición al riesgo.

       Un solo indicador puede ser suficiente para determinar si existe el control, pero si una ISFL que está financiada principalmente por las administraciones públicas mantiene la capacidad para definir su política o programa en una medida significativa siguiendo las líneas mencionadas en los demás indicadores, entonces no se consideraría controlada por las administraciones públicas. En la mayoría...