Conclusiones nº C-80/18 a C-83/18 of Tribunal de Justicia, Sala Quinta, May 08, 2019

Resolution DateMay 08, 2019
Issuing OrganizationSala Quinta
Decision NumberC-80/18 a C-83/18
  1. Introducción

    1. Las presentes peticiones de decisión prejudicial versan sobre la interpretación del artículo 191 TFUE, apartado 2; del artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE; (2) de los artículos 3 y 5 de la Directiva 2005/89/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de enero de 2006, sobre las medidas de salvaguarda de la seguridad del abastecimiento de electricidad y la inversión en infraestructura, (3) y de los artículos 20 y 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).

    2. Las peticiones se han formulado en diversos procedimientos entre, por un lado, la Asociación Española de la Industria Eléctrica (en lo sucesivo, «UNESA»), Endesa Generación (en lo sucesivo, «Endesa») e Iberdrola Generación nuclear, S.A. (en lo sucesivo, «Iberdrola»), y, por otro lado, la Administración General del Estado, en relación con la legalidad de los impuestos sobre la producción de combustible nuclear gastado, los residuos radioactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y el almacenamiento de dichos combustible y residuos.

    3. Dichas peticiones dan al Tribunal de Justicia la oportunidad de aclarar el ámbito de aplicación de la Directiva 2009/72 y las obligaciones que esta impone a los Estados miembros cuando ejercen su potestad tributaria en las materias sujetas a la mencionada Directiva. En concreto, uno de los asuntos clave planteados por las presentes peticiones de decisión prejudicial es si las disposiciones antidiscriminación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72 son aplicables a una medida tributaria adoptada por el Reino de España en 2012.

  2. Marco jurídico

    1. Derecho de la Unión

      1. Directiva 2009/72

      4. El artículo 1 de la Directiva 2009/72 se titula «Contenido y ámbito de aplicación». Dispone que la Directiva «establece normas comunes en materia de generación, transporte, distribución y suministro de electricidad, así como normas relativas a la protección de los consumidores, con vistas a mejorar e integrar unos mercados competitivos de la electricidad en la Comunidad. Define las normas relativas a la organización y funcionamiento del sector de la electricidad, el acceso abierto al mercado, los criterios y procedimientos aplicables a las licitaciones y la concesión de las autorizaciones, así como la explotación de las redes. Define asimismo las obligaciones de servicio universal y los derechos de los consumidores de electricidad, y aclara las obligaciones en materia de competencia».

      5. Con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2009/72, por «generación» se entiende la producción de electricidad.

      6. El artículo 3 de la Directiva 2009/72 lleva por título «Obligaciones de servicio público y protección del cliente». Sus dos primeros apartados son del siguiente tenor:

      1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros, de conformidad con su organización institucional y cumpliendo el principio de subsidiariedad, velarán por que las empresas eléctricas operen con arreglo a los principios de la presente Directiva, con miras a la consecución de un mercado de electricidad competitivo, seguro y sostenible desde el punto de vista medioambiental, y no ejercerán discriminación entre aquellas en cuanto a derechos y obligaciones.

      2. En el pleno respeto de las disposiciones pertinentes del Tratado, y en particular [del artículo 106 TFUE], los Estados miembros podrán imponer a las empresas eléctricas, en aras del interés económico general, obligaciones de servicio público que podrán referirse a la seguridad, incluida la seguridad del suministro, a la regularidad, a la calidad y al precio de los suministros, así como a la protección del medio ambiente, incluidas la eficiencia energética, la energía procedente de fuentes renovables y la protección del clima. Estas obligaciones de servicio público deberán definirse claramente, ser transparentes, no discriminatorias y controlables, y garantizar a las empresas eléctricas de la Comunidad el acceso, en igualdad de condiciones, a los consumidores nacionales. En relación con la seguridad del suministro, la eficiencia energética y la gestión de la demanda, y con miras al cumplimiento de objetivos medioambientales y de objetivos en materia de energía procedente de fuentes renovables, mencionados en el presente apartado, los Estados miembros podrán establecer una planificación a largo plazo, teniendo en cuenta la posibilidad de que terceros quieran acceder a la red.

      2. Directiva 2005/89

      7. El artículo 3, apartados 1 y 4, de la Directiva 2005/89 establece:

      1. Los Estados miembros velarán por un alto nivel de seguridad del abastecimiento de electricidad, adoptando las medidas necesarias para propiciar un clima estable en materia de inversión, definiendo las funciones y responsabilidades de las autoridades competentes, incluidas, si procede, las autoridades reguladoras y todos los agentes del mercado y publicando información al respecto. […]

      […]

      4. Los Estados miembros velarán por que ninguna medida adoptada de conformidad con la presente Directiva sea discriminatoria o suponga una carga excesiva para los agentes del mercado, incluidos los nuevos participantes en el mercado y las empresas con cuotas de mercado pequeñas. […]

      8. El artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2005/89 dispone que «los Estados miembros tomarán las medidas oportunas para mantener un equilibrio entre la demanda de electricidad y la disponibilidad de capacidad de generación».

    2. Derecho español

      9. El preámbulo de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, (4) dispone lo siguiente:

      I.

      La presente Ley tiene como objetivo armonizar nuestro sistema fiscal con un uso más eficiente y respetuoso con el medio ambiente y la sostenibilidad […]

      […]

      El fundamento básico de esta Ley se residencia en el artículo 45 de la Constitución, precepto en el que la protección de nuestro medio ambiente se configura como uno de los principios rectores de las políticas sociales y económicas. Por ello, uno de los ejes de esta reforma tributaria será la internalización de los costes medioambientales derivados de la producción de la energía eléctrica y del almacenamiento del combustible nuclear gastado o de los residuos radiactivos. De esta forma, la Ley ha de servir de estímulo para mejorar nuestros niveles de eficiencia energética a la vez que permiten asegurar una mejor gestión de los recursos naturales y seguir avanzando en el nuevo modelo de desarrollo sostenible, tanto desde el punto de vista económico y social, como medioambiental.

      […]

      A tal fin, mediante esta Ley se regulan tres nuevos impuestos: el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, el impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y el impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas; […]

      […]

      III.

      […]

      La generación de energía eléctrica mediante la utilización de energía nuclear supone la asunción por parte de la sociedad de una serie de cargas y servidumbres, debido a las peculiaridades inherentes a este tipo de energía, cuyo impacto económico es difícil de evaluar. La sociedad ha de hacerse cargo de una serie de responsabilidades derivadas de los aspectos específicos que inciden en dicha generación, tales como la gestión de los residuos radiactivos generados y el uso de materiales que pueden ser utilizados para fines no pacíficos.

      […] la valoración del coste total del desmantelamiento de las centrales nucleares y la gestión definitiva de los residuos radiactivos mantienen un alto grado de incertidumbre que, en última instancia, se trasladaría a la sociedad, tras el cese de la explotación de las centrales nucleares particularmente en lo que se refiere a la gestión definitiva del combustible nuclear gastado y de los residuos de alta actividad […]

      Asimismo, dada la larga vida de determinados residuos radiactivos, que trasciende a generaciones, tras la gestión definitiva de estos será necesario el establecimiento de las medidas necesarias para evitar que cualquier agente externo pueda provocar su dispersión en el medio ambiente u otro tipo de efecto no deseado, lo que exigirá una supervisión institucional a largo plazo de la que deberá hacerse cargo el Estado. […]

      Otra de las características que singulariza a la industria nucleoeléctrica la constituye el uso y generación de unos materiales que han de estar sometidos a un estricto control para evitar su utilización con fines no pacíficos o cualquier otro tipo de acto malintencionado sobre los mismos, lo que obliga a España […] a hacer frente a las responsabilidades que de ello se deriva y, en consecuencia, a la aplicación de los recursos correspondientes.

      Asimismo, el Estado debe aportar los recursos necesarios para mantener operativos los planes de emergencia nuclear […]

      A la vista de lo anterior, se considera adecuado el establecimiento de un gravamen sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en las centrales nucleares, así como sobre su almacenamiento en instalaciones centralizadas, al objeto de compensar a la sociedad por las cargas que debe soportar como consecuencia de dicha generación.

      […]

      10. El artículo 12 de la Ley 15/2012 dispone:

      Naturaleza. El impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y el impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas son tributos de carácter directo y naturaleza real, que gravan las actividades que, integrando su respectivo hecho imponible, se definen en los...

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