Conclusiones nº C-105/18 a C-113/18 of Tribunal de Justicia, Sala Quinta, May 08, 2019

• Resolution Date: May 08, 2019
• Issuing Organization: Sala Quinta
• Decision Number: C-105/18 a C-113/18

Petición de decisión prejudicial - Principio de “quien contamina paga” - Recuperación de los costes de los servicios relacionados con el uso del agua - Normas comunes para el mercado interior de la electricidad - Canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica - Tributo que grava solamente a los productores de energía hidroeléctrica que operan en límites hidrográficos intercomunitarios - Ayuda estatal prohibida

1. Introducción

   1. Las presentes peticiones de decisión prejudicial se refieren a la interpretación de los artículos 107 TFUE y 191 TFUE, apartado 2; del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, (2) y del artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE. (3) 2. Estas peticiones se han remitido en sendos procedimientos entre, por un lado, diversas compañías productoras de electricidad que son titulares de concesiones de explotación hidrológica de cuencas intercomunitarias, es decir, cuencas situadas en más de una Comunidad Autónoma española, y, por otro lado, la Administración General del Estado, coadyuvada por Iberdrola Generación, S.A.U., e Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., en relación con la validez de un canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica en cuencas hidrográficas intercomunitarias.

   3. Las peticiones de decisión prejudicial ofrecen al Tribunal de Justicia la oportunidad de aclarar las implicaciones del principio de «quien contamina paga», el ámbito de aplicación de la Directiva 2009/72 y la aplicación de la prohibición de ayudas estatales en relación con un canon por la utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica. Además, uno de los asuntos clave planteados por las presentes peticiones de decisión prejudicial es si las disposiciones antidiscriminación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72 son aplicables a una medida tributaria de esta naturaleza, adoptada por el Reino de España en 2012. No obstante, antes de entrar a valorar estas cuestiones es preciso exponer las disposiciones relevantes del Derecho de la Unión y del Derecho nacional.

      1. Derecho de la Unión

   1. Directiva 2000/6 0

   4. El artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2000/60, con la rúbrica «Recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua», dispone:

      Los Estados miembros tendrán en cuenta el principio de la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales y los relativos a los recursos, a la vista del análisis económico efectuado con arreglo al anexo III, y en particular de conformidad con el principio de que quien contamina paga.

      Los Estados miembros garantizarán, a más tardar en 2010:

      - que la política de precios del agua proporcione incentivos adecuados para que los usuarios utilicen de forma eficiente los recursos hídricos y, por tanto, contribuyan a los objetivos medioambientales de la presente Directiva,

      - una contribución adecuada de los diversos usos del agua, desglosados, al menos, en industria, hogares y agricultura, a la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, basada en el análisis económico efectuado con arreglo al anexo III y teniendo en cuenta el principio de que quien contamina paga.

      Al hacerlo, los Estados miembros podrán tener en cuenta los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación y las condiciones geográficas y climáticas de la región o regiones afectadas.

   2. Directiva 2009/7 2

   5. A tenor del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72:

      Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros, de conformidad con su organización institucional y cumpliendo el principio de subsidiariedad, velarán por que las empresas eléctricas operen con arreglo a los principios de la presente Directiva, con miras a la consecución de un mercado competitivo, seguro y sostenible desde el punto de vista medioambiental, y no ejercerán discriminación entre aquellas en cuanto a derechos y obligaciones.

      2. Legislación nacional

   1. Constitución Español a

   6. El artículo 149 de la Constitución española, relativo a las competencias exclusivas del Estado, dispone lo siguiente:

      1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

      […]

      14.a Hacienda general y Deuda del Estado.

      […]

      22.a La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.

      […]

   2. Real Decreto 125/200 7

   7. El Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas, (4) define la demarcación hidrográfica como la zona terrestre y marina compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas. Dependiendo de la situación geográfica de la cuenca, en España se distinguen dos tipos de demarcación hidrográfica: las cuencas intercomunitarias, situadas en más de una Comunidad Autónoma, y las cuencas intracomunitarias, cuyo territorio no excede el de una sola Comunidad Autónoma.

   3. Ley 15/201 2

   8. El preámbulo de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, (5) dispone lo siguiente:

      I.

      La presente Ley tiene como objetivo armonizar nuestro sistema fiscal con un uso más eficiente y respetuoso con el medio ambiente y la sostenibilidad, valores que inspiran esta reforma de la fiscalidad, y como tal en línea con los principios básicos que rigen la política fiscal, energética, y por supuesto ambiental de la Unión Europea.

      En la sociedad actual, la incidencia, cada vez mayor de la producción y el consumo de energía en la sostenibilidad ambiental requiere de un marco normativo y regulatorio que garantice a todos los agentes el adecuado funcionamiento del modelo energético que, además, contribuya a preservar nuestro rico patrimonio ambiental.

      El fundamento básico de esta Ley se residencia en el artículo 45 de la Constitución, precepto en el que la protección de nuestro medio ambiente se configura como uno de los principios rectores de las políticas sociales y económicas. Por ello, uno de los ejes de esta reforma tributaria será la internalización de los costes medioambientales derivados de la producción de la energía eléctrica […]. De esta forma, la Ley ha de servir de estímulo para mejorar nuestros niveles de eficiencia energética a la vez que permiten asegurar una mejor gestión de los recursos naturales y seguir avanzando en el nuevo modelo de desarrollo sostenible, tanto desde el punto de vista económico y social, como medioambiental.

      […]

      A tal fin, mediante esta Ley se regulan tres nuevos impuestos: el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, el impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y el impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas; se crea un canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica; se modifican los tipos impositivos establecidos para el gas natural y el carbón, suprimiéndose además las exenciones previstas para los productos energéticos utilizados en la producción de energía eléctrica y en la cogeneración de electricidad y calor útil.

      […]

      V.

      Finalmente, en el Título IV de esta ley se modifica el texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

      En particular, dicho Título regula el régimen económico-financiero de la utilización del dominio público hidráulico. Así, dispone que las Administraciones públicas competentes, en virtud del principio de recuperación de costes y teniendo en cuenta proyecciones económicas a largo plazo, establecerán los oportunos mecanismos para repercutir los costes de los servicios relacionados con la gestión del agua, incluyendo los costes ambientales y del recurso, en los diferentes usuarios finales.

      […]

      En particular, el artículo 112 del texto refundido de la Ley de Aguas establece que el canon de utilización se aplica solo a la ocupación, utilización y aprovechamiento del dominio público hidráulico definido en los apartados b) y c) del artículo 2 de la misma ley, es decir a la utilización de los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas y de los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos. Queda así fuera de la definición de este canon el uso de las aguas continentales a que se refiere el apartado a) del mismo artículo 2 del texto refundido de la Ley de Aguas.

      Esta realidad que es una anomalía respecto al régimen común de los bienes de dominio público ha perdurado por razones históricas si bien hoy carece de razonabilidad económica, al menos en cuanto a un uso puramente industrial y en régimen de mercado como es el de producción de energía eléctrica.

      Actualmente, la calidad general de las aguas continentales españolas hace necesaria su protección a fin de salvaguardar uno de los recursos naturales necesarios para la sociedad. En este sentido deben reforzarse las políticas de protección del dominio público hidráulico. A tal fin, se hace necesaria la obtención de recursos que deben ser aportados por quienes obtienen un beneficio de su utilización privativa o aprovechamiento especial para la producción de energía...