Sentenze nº T-310/18 of Tribunal General de la Unión Europea, October 24, 2019

• Resolution Date: October 24, 2019
• Issuing Organization: Tribunal General de la Unión Europea
• Decision Number: T-310/18

«Politica sociale - Dialogo fra le parti sociali a livello dell’Unione - Accordo intitolato «Quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione per i funzionari e [i] dipendenti delle amministrazioni centrali» - Richiesta congiunta delle parti firmatarie di attuare tale accordo a livello dell’Unione - Rifiuto della Commissione di presentare al Consiglio una proposta di decisione - Ricorso di annullamento - Atto impugnabile - Ricevibilità - Margine di discrezionalità della Commissione - Autonomia delle parti sociali - Principio di sussidiarietà - Proporzionalità»

Nella causa T-310/18,

European Federation of Public Service Unions (EPSU), con sede in Bruxelles (Belgio)

Jan Goudriaan, residente in Bruxelles,

rappresentati da R. Arthur, solicitor, R. Palmer e K. Apps, barrister,

ricorrenti,

contro

Commissione europea, rappresentata da I. Martínez del Peral, M. van Beek e M. Kellerbauer, in qualità di agenti,

convenuta,

avente ad oggetto la domanda basata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione della Commissione del 5 marzo 2018 di non presentare al Consiglio dell’Unione europea una proposta di decisione che attui l’accordo intitolato «Quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione per i funzionari e [i] dipendenti delle amministrazioni centrali», firmato il 21 dicembre 2015 dalla Delegazione sindacale dell’amministrazione nazionale ed europea (TUNED) e dai Datori di lavoro della pubblica amministrazione europea (EUPAE),

IL TRIBUNALE (Nona Sezione ampliata),

composto, in sede di deliberazione, da S. Gervasoni, presidente, L. Madise, R. da Silva Passos, K. Kowalik-Bańczyk (relatore) e C. Mac Eochaidh, giudici,

cancelliere: P. Cullen, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 23 maggio 2019,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Fatti

1 Con il documento di consultazione C(2015) 2303 final del 10 aprile 2015 la Commissione europea ha invitato le parti sociali, sul fondamento dell’articolo 154, paragrafo 2, TFUE, a pronunciarsi sul possibile orientamento di un’azione dell’Unione riguardante il consolidamento delle direttive in materia di informazione e di consultazione dei lavoratori. Tale consultazione verteva, segnatamente, sull’eventuale estensione dell’ambito di applicazione di dette direttive ai funzionari e ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni degli Stati membri.

2 Il 2 giugno 2015 le parti sociali che fanno parte del comitato per il dialogo sociale delle amministrazioni centrali, ossia, da un lato, la Delegazione sindacale dell’amministrazione nazionale ed europea (TUNED) e, dall’altro, i Datori di lavoro della pubblica amministrazione europea (EUPAE), hanno informato la Commissione, ai sensi dell’articolo 154, paragrafo 4, TFUE, della loro volontà di negoziare e di concludere un accordo sulla base dell’articolo 155, paragrafo 1, TFUE.

3 Il 21 dicembre 2015, la TUNED e gli EUPAE hanno firmato un accordo intitolato «Quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione per i funzionari e [i] dipendenti delle amministrazioni centrali» (in prosieguo: l’«Accordo»).

4 Con lettera del 1° febbraio 2016, la TUNED e gli EUPAE hanno chiesto congiuntamente alla Commissione di presentare una proposta per l’attuazione dell’Accordo a livello dell’Unione attraverso una decisione del Consiglio dell’Unione europea adottata sul fondamento dell’articolo 155, paragrafo 2, TFUE.

5 Il 5 marzo 2018 la Commissione ha informato la TUNED e gli EUPAE di aver deciso di non presentare al Consiglio una proposta di decisione di attuazione dell’Accordo a livello dell’Unione (in prosieguo: la «decisione impugnata»).

6 Nella decisione impugnata, la Commissione ha sostanzialmente indicato, in primo luogo, che le amministrazioni centrali erano soggette all’autorità dei governi degli Stati membri, che esse esercitavano prerogative di pubblica autorità e che la loro struttura, la loro organizzazione e il loro funzionamento rientravano integralmente nella competenza degli Stati membri. In secondo luogo, la Commissione ha rilevato che talune disposizioni che garantiscono un certo grado di informazione e di consultazione per i funzionari e i dipendenti delle suddette amministrazioni esistevano già in numerosi Stati membri. In terzo luogo, la Commissione ha constatato che l’importanza di dette amministrazioni dipendeva dal grado di centralizzazione o di decentramento degli Stati membri, di modo che, in caso di attuazione dell’Accordo in base ad una decisione del Consiglio, il livello di tutela dei funzionari e dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sarebbe variato in maniera significativa a seconda degli Stati membri.

Procedimento e conclusioni delle parti

7 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 maggio 2018, i ricorrenti, vale a dire, da un lato, l’European Federation of Public Service Unions (EPSU) - associazione che riunisce organizzazioni sindacali europee rappresentative dei lavoratori dei servizi pubblici e che ha creato la TUNED congiuntamente alla Confederazione Europea dei Sindacati Indipendenti (CESI) - e, dall’altro, il sig. Jan Goudriaan, segretario generale dell’EPSU, hanno proposto il presente ricorso.

8 La Commissione ha depositato il controricorso il 26 luglio 2018.

9 I ricorrenti hanno depositato la replica il 19 settembre 2018.

10 Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale l’11 ottobre 2018, i ricorrenti hanno presentato domanda di trattamento riservato nei confronti del pubblico di taluni dati contenuti negli allegati al ricorso.

11 La Commissione ha depositato la controreplica il 14 novembre 2018.

12 Con ordinanza del 13 dicembre 2018, EPSU e Willem Goudriaan/Commissione (T-310/18, non pubblicata, EU:T:2018:1018:1018), il presidente della Nona Sezione del Tribunale ha respinto un’istanza di intervento a sostegno delle conclusioni dei ricorrenti presentata dall’European Transport Workers’ Federation (ETF).

13 Il Tribunale ha posto alle parti - mediante misura di organizzazione del procedimento adottata ai sensi dell’articolo 89, paragrafo 3, lettere a) e b), del suo regolamento di procedura - quesiti scritti cui rispondere in udienza.

14 Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 23 maggio 2019. Al termine dell’udienza, il presidente della Nona Sezione ampliata del Tribunale ha deciso di non chiudere la fase orale del procedimento.

15 Tramite una misura di organizzazione del procedimento adottata ai sensi dell’articolo 89, paragrafo 3, lettera b), del regolamento di procedura, il Tribunale ha invitato i ricorrenti a commentare per iscritto un’argomentazione sviluppata dalla Commissione in udienza. I ricorrenti hanno ottemperato a tale richiesta nel termine impartito.

16 La fase orale del procedimento si è chiusa con decisione del presidente della Nona Sezione ampliata del Tribunale del 24 giugno 2019.

17 I ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:

- annullare la decisione impugnata;

- condannare la Commissione alle spese.

18 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:

- respingere il ricorso, in quanto proposto dal sig. Goudriaan, dichiarandolo irricevibile;

- respingere integralmente il ricorso in quanto infondato;

- condannare i ricorrenti alle spese.

In diritto

Sulla ricevibilità

Sull’esistenza di un atto impugnabile

19 In via preliminare, occorre ricordare che dall’articolo 263, primo comma, TFUE, emerge che il giudice dell’Unione esercita un controllo di legittimità sugli atti delle istituzioni «destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi».

20 Ne consegue che il ricorso di annullamento è esperibile avverso qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni, indipendentemente dalla sua natura o dalla sua forma, volto a produrre effetti giuridici (sentenze del 31 marzo 1971, Commissione/Consiglio, 22/70, EU:C:1971:32, punti 39 e 42, e del 23 aprile 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, punto 24).

21 Nel caso di specie, occorre esaminare, in primo luogo, se la decisione impugnata possa essere qualificata come atto preparatorio e, in secondo luogo, se l’esistenza di un ampio margine di discrezionalità della Commissione possa incidere sulla ricevibilità del ricorso.

- Possibile qualificazione come atto preparatorio

22 Secondo costante giurisprudenza, costituiscono atti impugnabili, in via di principio, soltanto i provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione di un’istituzione al termine di un procedimento amministrativo e che sono volti a produrre effetti giuridici obbligatori, con esclusione, segnatamente, dei provvedimenti intermedi destinati a preparare la decisione finale, privi di tali effetti (sentenze dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, EU:C:1981:264, punto 10, e del 17 luglio 2008, Athinaïki Techniki/Commissione, C-521/06 P, EU:C:2008:422, punto 42).

23 La situazione sarebbe diversa soltanto se gli atti o le decisioni adottati nel corso della fase preparatoria, da un lato, costituissero essi stessi il momento conclusivo di un procedimento speciale distinto dal procedimento principale e, dall’altro, producessero essi stessi effetti giuridici obbligatori (v., in tal senso, sentenza dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, EU:C:1981:264, punto 11).

24 Il riferimento alla nozione di proposta costituisce un’indicazione chiara nel senso che il contenuto dell’atto di cui trattasi non è destinato a produrre effetti giuridici e, di conseguenza, che tale atto non costituisce un atto impugnabile (v., in tal senso, sentenza del 1° dicembre 2005, Italia/Commissione, C-301/03, EU:C:2005:727, punti 22 e 33). È quanto avviene, segnatamente, nel caso di una proposta presentata dalla Commissione nell’ambito di una procedura che si svolge in più fasi, nei limiti in cui tale proposta costituisce un atto intermedio che non produce effetti giuridici obbligatori (v., in tal senso, ordinanza del 15 maggio 1997...