Conclusiones nº C-262/18 P of Tribunal de Justicia, December 19, 2019

• Resolution Date: December 19, 2019
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-262/18 P

Recurso de casación - Ayudas de Estado - Entidades de seguro de enfermedad - Concepto de “empresa” - Apreciaciones económicas complejas - Alcance del control judicial ejercido por el Tribunal General - Concepto de “actividad económica” - Ánimo de lucro de otras entidades que operan dentro del sistema de seguridad social - Competencia en lo que concierne a la calidad y la oferta de prestaciones del seguro de enfermedad

Índice

1. Antecedentes del litigio

2. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida

3. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

4. Recursos de casación principales

   1. Sobre el primer motivo de casación invocado por la República Eslovaca en el asunto C271/18 P, basado en la extralimitación en el ejercicio de sus facultades de control jurisdiccional por el Tribunal General

      1. Alegaciones de las partes

      2. Apreciación

      3. Conclusión sobre el primer motivo de casación invocado por la República Eslovaca en el asunto C271/18 P

   2. Sobre el primer motivo de casación invocado por la Comisión en el asunto C262/18 P y el cuarto motivo de casación invocado por la República Eslovaca en el asunto C271/18 P, basados el incumplimiento de la obligación de motivación

      1. Alegaciones de las partes

      2. Apreciación

      3. Conclusión sobre el primer motivo de casación en el asunto C262/18 P y el cuarto motivo de casación en el asunto C271/18 P

   3. Sobre el segundo motivo de casación invocado por la Comisión en el asunto C262/18 P y el tercer motivo de casación invocado por la República Eslovaca en el asunto C271/18 P, basados en la comisión de un error de Derecho en la interpretación del concepto de «empresa» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1

      1. Alegaciones de las partes

      2. Apreciación

      1. Observaciones preliminares

      2. Sobre la pertinencia del ánimo de lucro de las otras entidades que operan dentro del sistema de seguridad social a efectos de la calificación de actividad económica

      3. Sobre la existencia de un grado de competencia suficiente para justificar la calificación de actividad económica

      3. Conclusión sobre el segundo motivo de casación en el asunto C262/18 P y el tercer motivo de casación en el asunto C271/18 P

   4. Sobre el tercer motivo de casación invocado por la Comisión en el asunto C262/18 P y el segundo motivo de casación invocado por la República Eslovaca en el asunto C271/18 P, basados en la desnaturalización de algunas pruebas

      1. Alegaciones de las partes

      2. Apreciación

      3. Conclusión sobre el tercer motivo de casación en el asunto C262/18 P y el segundo motivo de casación en el asunto C271/18 P

5. Adhesiones a la casación

   1. Alegaciones de las partes

   2. Apreciación

   3. Conclusiones sobre las adhesiones a la casación en los asuntos C262/18 P y C271/18 P

6. Sobre el recurso ante el Tribunal General

7. Costas

8. Conclusión

   1. Mediante los presentes recursos de casación, la Comisión Europea y la República Eslovaca solicitan la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 5 de febrero de 2018, Dôvera zdravotná poist'ovňa/Comisión (T-216/15, no publicada, EU:T:2018:64; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), mediante la que dicho Tribunal estimó el recurso interpuesto por Dôvera zdravotná poisťovňa a.s. (en lo sucesivo, «Dôvera») por el que se solicitaba la anulación de la decisión de la Comisión C(2014) 7277 final relativa a determinadas medidas de apoyo financiero que dicho Estado miembro había adoptado a favor de Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (en lo sucesivo, «SZP») y Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (en lo sucesivo, «VšZP») (en lo sucesivo, «decisión controvertida»). (2) 2. Aunque este asunto se enmarca en el contexto de una abundante jurisprudencia relativa a la calificación como «empresa», a efectos de la aplicación de las normas de competencia del Tratado, de entidades que operan en el marco de un sistema de seguridad social, brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de proporcionar ciertas aclaraciones que resultan particularmente útiles en lo que respecta a la incidencia que tiene en dicha calificación la existencia de otros operadores con ánimo de lucro que operan en ese sistema. Asimismo, el Tribunal de Justicia debe pronunciarse por primera vez sobre el alcance del control jurisdiccional de las apreciaciones que la Comisión efectúa cuando analiza si una entidad debe ser considerada una empresa.

1. Antecedentes del litigio

   3. En 1994, el sistema eslovaco de seguro de enfermedad pasó de ser un sistema unitario, con una única sociedad pública de seguro de enfermedad, a ser un modelo mixto, en el que coexisten entidades públicas y privadas. En 2005, mediante una reforma del sistema, se modificó, en particular, la forma jurídica de todas las aseguradoras, que pasaron de ser entidades jurídicas sui generis a sociedades de responsabilidad limitada. En 2007, una norma impuso a las compañías de seguros una prohibición absoluta de distribuir sus beneficios en forma de dividendos con efecto a partir del 1 de enero de 2008. A raíz de una sentencia del Tribunal Constitucional eslovaco que declaró inconstitucional dicha prohibición, esa norma fue modificada en julio de 2011 a fin de permitir a dichas compañías distribuir sus beneficios con sujeción a determinadas condiciones.

   4. Actualmente, los residentes en Eslovaquia pueden escoger entre tres entidades de seguro de enfermedad:

   - las compañías de seguros públicas SZP y VšZP, que se fusionaron el 1 de enero de 2010;

   - la compañía de seguros privada Dôvera y

   - la compañía de seguros privada Union zdravotná poisťovňa a.s. (en lo sucesivo, «Union»).

   5. A raíz de una denuncia presentada por Dôvera relativa a las ayudas de Estado supuestamente concedidas por la República Eslovaca a SZP y VšZP, la Comisión inició, el 2 de julio de 2013, el procedimiento de investigación formal.

   6. El 15 de octubre de 2014, la Comisión adoptó la decisión controvertida, en la que declaró que las medidas de que se trata no constituyen una ayuda de Estado dado que la actividad del seguro de enfermedad obligatorio en la forma en que se organiza y realiza en Eslovaquia no puede ser considerada una actividad económica y que, por consiguiente, SZP y VšZP, como beneficiarias de las citadas medidas, no pueden considerarse «empresas» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

2. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida

   7. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 24 de abril de 2015, Dôvera interpuso un recurso por el que solicitaba la anulación de la decisión controvertida basado en dos motivos. Mediante el primer motivo, dicha sociedad alegaba, en esencia, que la Comisión había incurrido en un error de Derecho al interpretar el concepto de «empresa» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, por dos razones. En primer lugar, no había examinado si podía considerarse que SZP y VšZP ejercían algún tipo de actividad económica, ya fuese en el seno del sistema eslovaco de seguro de enfermedad obligatorio o fuera de él, en cuyo caso deberían haber sido calificadas como empresas. En segundo lugar, había estimado que la calificación como «económica» de la actividad desarrollada por las sociedades que operan en el sistema eslovaco de seguro de enfermedad dependía de la ponderación de elementos económicos y no económicos, siendo así que, en opinión de dicha sociedad, la presencia de cualquier elemento económico en un sistema de seguro de enfermedad basta para considerar dicha actividad como económica. Mediante su segundo motivo Dôvera aduce, en esencia, que la Comisión incurrió en errores de Derecho y de apreciación al considerar que, en el régimen eslovaco de seguro de enfermedad, los elementos no económicos prevalecían sobre los económicos.

   8. El Tribunal General estimó el segundo motivo sin examinar el primero y, sobre esa base, anuló la decisión controvertida.

   9. Tras recordar la jurisprudencia relativa al concepto de «empresa», (3) en particular la referida a los regímenes de seguridad social, el Tribunal General comprobó si la Comisión había incurrido en error de Derecho al concluir que los elementos económicos del sistema eslovaco de seguro de enfermedad obligatorio no desvirtuaban los elementos no económicos de dicho sistema. (4) En el marco de ese examen el Tribunal General reconoció, en primer lugar, que el sistema de que se trata presenta, en esencia, los siguientes elementos no económicos:

   - las entidades de seguro de enfermedad tienen la obligación legal de admitir en su régimen de seguro a todo residente eslovaco que lo solicite y no pueden negarse a asegurar a una persona por motivos de edad, estado de salud o riesgos de enfermedad;

   - se trata de un sistema de cotización obligatoria cuyo importe se fija por ley en proporción a los ingresos de los asegurados pero con independencia de las prestaciones percibidas o del riesgo resultante, en particular, de la edad o del estado de salud del asegurado;

   - a todos los asegurados se les garantiza el mismo nivel mínimo de prestaciones;

   - existe un sistema de igualación de riesgos en virtud del cual las compañías que aseguran a personas de mayor riesgo reciben fondos de las compañías de seguros cuyas carteras están compuestas por personas que presentan un riesgo menor;

   - las entidades de seguro de enfermedad están sujetas a un régimen especial; además de tener idéntico estatuto y los mismos derechos y obligaciones, cada entidad debe constituirse con la finalidad de ofrecer estos seguros públicos y solo deben llevar a cabo las actividades enumeradas en la ley;

   - las actividades de las entidades de seguro de enfermedad están sujetas al control de una autoridad reguladora que supervisa si estas observan el marco legislativo descrito e interviene en caso de incumplimiento.

   10. Por consiguiente, el Tribunal General consideró, en el apartado 58 de la sentencia recurrida, que «procede aprobar la conclusión de la Comisión según la cual, en esencia, el régimen eslovaco de seguro de enfermedad obligatorio...