Conclusiones nº C-15/19 of Tribunal de Justicia, January 16, 2020

• Resolution Date: January 16, 2020
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-15/19

1. Introducción

   1. En el Derecho en materia de residuos, los poseedores iniciales de los residuos deben, en principio, soportar los costes de la gestión de estos. Ahora bien, ¿se deduce de esta circunstancia que la entidad explotadora de un vertedero puede exigir a posteriori tasas adicionales a una empresa que en el pasado ha depositado residuos cuando los costes de la explotación del vertedero se incrementan como consecuencia de la adopción de la Directiva relativa al vertido de residuos? (2) 2. Esta cuestión se plantea en el presente procedimiento porque la citada Directiva, adoptada en 1999, contempla el mantenimiento posterior al cierre de un vertedero durante al menos treinta años, mientras que, en el caso del vertedero de que se trata, antes solo se había previsto, a nivel interno, un mantenimiento posterior durante diez años.

   3. Para responder a esta cuestión procede examinar las disposiciones pertinentes de la Directiva 1999/31 a la luz del principio de irretroactividad y de los principios de seguridad jurídica, de protección de la confianza legítima y de proporcionalidad.

2. Marco jurídico

   1. Derecho de la Unión

      1. Directiva 1999/3 1

      4. Los considerandos 25 y 26 de la Directiva 1999/31 explican la aplicación temporal de esta Directiva:

         (25) Considerando que los vertederos que se hayan cerrado con anterioridad a la fecha de transposición de la Directiva no deberían estar sujetos a las disposiciones de la misma sobre procedimiento de cierre;

         (26) Considerando que conviene reglamentar las condiciones de explotación futura de los vertederos existentes con el fin de tomar, en un plazo determinado, las medidas necesarias para su adaptación a la presente Directiva a partir de un plan de acondicionamiento de la instalación

         .

      5. El considerando 29 de la Directiva 1999/31 hace referencia a los costes del mantenimiento posterior al cierre de los vertederos:

         Considerando que habría que tomar medidas para garantizar que los precios cobrados por la eliminación de residuos en vertederos cubran el conjunto de los costes relacionados con la apertura y la explotación del vertedero, incluida, en la medida de lo posible, la garantía financiera, o su equivalente, con que debe contar la entidad explotadora y los costes estimados de la clausura de la instalación, incluida toda medida de mantenimiento después de su cierre

         .

      6. La autorización de un vertedero se rige por el artículo 8, letra a), de la Directiva 1999/31:

         La autoridad competente no [expedirá] una autorización de un vertedero a menos que le conste que:

         […]

         iv) el solicitante ha constituido o constituirá antes de que den comienzo las operaciones de eliminación reservas adecuadas, mediante el depósito de una fianza u otra garantía equivalente, con arreglo a normas que deberán decidir los Estados miembros, con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones (incluidas las disposiciones sobre mantenimiento posterior al cierre) que le incumban en virtud de la autorización expedida con arreglo a las disposiciones de la presente Directiva y el seguimiento de los procedimientos de cierre que requiere el artículo 13. Esta fianza o su equivalente se mantendrá mientras así lo requieran el mantenimiento y la gestión posterior al cierre del vertedero con arreglo [a] la letra d) del artículo 13. […]

      7. El artículo 10 de la citada Directiva hace referencia a los costes del vertido de residuos:

         Los Estados miembros tomarán las medidas oportunas para garantizar que todos los costes que ocasionen el establecimiento y la explotación del vertedero, incluido, en la medida de lo posible, el coste de la fianza o su equivalente a que se refiere el inciso iv) de la letra a) del artículo 8, así como los costes estimados del cierre y mantenimiento posterior del emplazamiento durante por lo menos treinta años queden cubiertos por el precio que cobre [la] entidad explotadora por la eliminación de cualquier tipo de residuos en dicho vertedero. […]

      8. El procedimiento de cierre y mantenimiento posterior es objeto del artículo 13 de la Directiva 1999/31:

         De acuerdo, si procede, con la autorización, los Estados miembros tomarán medidas para que se cumplan las prescripciones siguientes:

         […]

         b) un vertedero o parte del mismo solo podrá considerarse definitivamente cerrado después de que la autoridad competente haya realizado una inspección final in situ, haya evaluado todos los informes presentados por la entidad explotadora y haya comunicado a la entidad explotadora su aprobación para el cierre. Ello no disminuirá en ningún caso la responsabilidad de la entidad explotadora de acuerdo con las condiciones de la autorización;

         c) después de que un vertedero haya sido definitivamente cerrado, la entidad explotadora será responsable de su mantenimiento, vigilancia y control en la fase posterior al cierre durante el plazo que exija la autoridad competente teniendo en cuenta el tiempo durante el cual el vertedero pueda entrañar riesgos.

         La entidad explotadora notificará a la autoridad competente todo efecto negativo significativo para el medio ambiente revelado por los procedimientos de control y acatará la decisión de la autoridad competente sobre la naturaleza y el calendario de las medidas correctoras que deban adoptarse;

         d) mientras la autoridad competente considere que un vertedero puede constituir un riesgo para el medio ambiente y sin perjuicio de la legislación comunitaria o nacional en relación con la responsabilidad civil del poseedor de los residuos, la entidad explotadora será responsable de la vigilancia y análisis de los gases y los lixiviados del vertedero y del régimen de aguas subterráneas en las inmediaciones del mismo, conforme a lo dispuesto en el anexo III.

      9. La aplicación de la Directiva 1999/31 a los vertederos existentes se regula en su artículo 14:

         Los Estados miembros tomarán medidas para que los vertederos a los que se haya concedido autorización o que ya estén en funcionamiento en el momento de la transposición de la presente Directiva no puedan seguir funcionando a menos que cumplan los siguientes requisitos lo antes posible y a más tardar dentro de un plazo de ocho años a partir de la fecha a que se refiere el apartado 1 del artículo 18:

         a) en el período de un año a partir [del 16 de julio de 2001], la entidad explotadora de un vertedero elaborará y someterá a la aprobación de la autoridad competente un plan de acondicionamiento del mismo, que incluya los datos enumerados en el artículo 8 y cualquier medida correctora que la entidad explotadora juzgue necesaria con el fin de cumplir los requisitos de la presente Directiva, a excepción de aquellos que figuran en el punto 1 del anexo I;

         b) una vez presentado el plan de acondicionamiento, las autoridades competentes adoptarán una decisión definitiva sobre la posibilidad de continuar las operaciones, sobre la base de dicho plan de acondicionamiento y de lo dispuesto en la presente Directiva. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para cerrar lo antes posible, con arreglo a lo dispuesto en la letra g) del artículo 7 y en el artículo 13, las instalaciones que no hayan obtenido, de conformidad con el artículo 8, autorización para continuar sus actividades;

         c) sobre la base del plan aprobado de acondicionamiento del vertedero, la autoridad competente autorizará las obras necesarias y fijará un período transitorio para la realización del plan de acondicionamiento. Cualquier vertedero existente deberá cumplir los requisitos de la presente Directiva con excepción de aquellos que figuran en el punto 1 del anexo I dentro de un plazo de ocho años a partir [del 16 de julio de 2001];

         [...]

         .

      2. Directiva sobre residuo s

      10. Cuando se dictó el laudo controvertido, las disposiciones fundamentales del Derecho de la Unión en materia de residuos se recogían en la Directiva sobre residuos del año 2008, (3) pero también las versiones más antiguas de dicha Directiva (4) contenían ya disposiciones análogas.

      11. El artículo 13 de la actual Directiva sobre residuos recoge el deber fundamental de protección de la gestión de los residuos que figuraba antes en el artículo 4:

          Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que la gestión de los residuos se realizará sin poner en peligro la salud humana y sin dañar al medio ambiente […]

          .

      12. El artículo 14, apartado 1, de la Directiva sobre residuos recoge el principio de «quien contamina paga», que figuraba con anterioridad en el artículo 11 y, después, en el artículo 15:

          De acuerdo con el principio de quien contamina paga, los costes relativos a la gestión de los residuos tendrán que correr a cargo del productor inicial de residuos, del poseedor actual o del anterior poseedor de residuos.

   2. Decreto Legislativo n.º 36/2003

      13. El artículo 15, apartado 1, del Decreto Legislativo del 13 gennaio 2003, n. 36, Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa all’discariche di rifiuti (5) (Decreto Legislativo n.º 36, de 13 de enero de 2003, de transposición de la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos), regula las tasas por vertidos:

          El precio abonado por la eliminación de residuos en un vertedero debe comprender los costes de apertura y explotación de la instalación, el coste de la garantía financiera y los costes estimados de cierre, así como los costes del mantenimiento posterior al cierre durante un período igual al indicado en el artículo 10, apartado 1, letra i)

          .

      14. El artículo 17, apartado 3, de dicho Decreto Legislativo establece un plazo para la adaptación de los vertederos existentes a las nuevas exigencias:

          En un plazo de seis meses a contar desde la fecha de entrada en vigor del presente Decreto, el titular de la autorización a la que se refiere el apartado 1 o la...