Conclusiones nº C-456/18 P of Tribunal de Justicia, January 16, 2020

• Resolution Date: January 16, 2020
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-456/18 P

Recurso de casación - Ayudas de Estado - Decisión de incoar el procedimiento establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2 - Reglamento (CE) n.º 659/1999 - Artículo 11, apartado 1 - Requerimiento de suspensión - Impugnabilidad del requerimiento de suspensión - Interés en ejercitar la acción pese a la pérdida del objeto - Ejercicio de la facultad de apreciación al adoptar requerimientos de suspensión - Proporcionalidad - Obligación de motivación

1. Introducción

   1. El presente recurso de casación contra la sentencia impugnada del Tribunal General (2) brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de ocuparse de la tutela judicial frente a un requerimiento de suspensión provisional aisladamente considerado en un procedimiento de ayudas de Estado. Dicho requerimiento prohibía explícitamente a Hungría seguir ejecutando dos ayudas mientras no finalizara el procedimiento de investigación.

   2. Es cierto que el artículo 108 TFUE, apartado 3, ya establece que los Estados miembros no pueden ejecutar la medida de ayuda en cuestión una vez incoado el procedimiento de investigación. Sin embargo, un requerimiento de suspensión provisional permite a la Comisión incoar un procedimiento por incumplimiento simplificado, si el Estado miembro aun así ejecuta la medida. Al parecer, la actuación de Hungría resultaba especialmente sospechosa para la Comisión, razón por la cual esta adoptó el requerimiento provisional al mismo tiempo que la decisión de incoar el procedimiento. Sin embargo, en la motivación correspondiente, la Comisión se apoya únicamente, en esencia, en la existencia y el alcance de la ayuda.

   3. Debe subrayarse que la investigación de la Comisión se refiere a dos leyes fiscales (en sentido amplio) cuya naturaleza como ayuda se deriva principalmente de la tarifa progresiva del impuesto. Aún no se ha esclarecido, y continúa siendo controvertido, si puede considerarse una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE. (3) No obstante, posteriormente Hungría no ha impugnado la decisión definitiva de la Comisión sobre el fondo del asunto (sobre el carácter de ayuda de Estado de las dos leyes), sino que sigue impugnando los requerimientos provisionales aisladamente considerados. En opinión de Hungría, fueron adoptados a partir de errores de apreciación y no están suficientemente motivados.

   4. Sin embargo, el Tribunal General no lo entendió así en primera instancia, razón por la cual el Tribunal de Justicia debe decidir en el marco del recurso de casación si el Tribunal General acertó cuando no halló defectos en los requerimientos de suspensión provisionales que actualmente han resultado sin objeto.

2. Marco jurídico

   5. El procedimiento aplicable a las ayudas ilegales está regulado en el capítulo III del Reglamento (CE) n.º 659/1999 por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (4) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 659/1999»).

   6. Su artículo 11 (5) reza como sigue:

      1. La Comisión, tras ofrecer al Estado miembro interesado la oportunidad de presentar sus observaciones, podrá requerir a dicho Estado miembro, mediante decisión, que suspenda toda concesión de ayuda ilegal en tanto en cuanto aquella no se pronuncie sobre la compatibilidad de la ayuda con el mercado común (denominada en lo sucesivo “requerimiento de suspensión”).

      2. La Comisión, tras ofrecer al Estado miembro interesado la oportunidad de presentar sus observaciones, podrá requerir a dicho Estado miembro, mediante decisión, que recupere provisionalmente toda ayuda ilegal en tanto en cuanto la Comisión no se pronuncie sobre la compatibilidad de la ayuda con el mercado común (denominada en lo sucesivo “requerimiento de recuperación”) si concurren las circunstancias siguientes:

      - que de acuerdo con una práctica establecida no existan dudas sobre el carácter de ayuda de la medida de que se trate;

      - que sea urgente actuar;

      - que exista un grave riesgo de causar un perjuicio considerable e irreparable a un competidor.

      […]

   7. El artículo 12 del Reglamento n.º 659/1999 permite a la Comisión incoar un procedimiento por incumplimiento, en el sentido del artículo 258 TFUE, en caso de que se incumplan los requerimientos de suspensión, sin necesidad de un procedimiento previo:

      Si el Estado miembro no cumple un requerimiento de suspensión o un requerimiento de recuperación, la Comisión estará facultada, al tiempo de examinar el fondo del asunto basándose en la información disponible, para someter directamente el asunto al Tribunal de Justicia solicitando que se declare que esta inobservancia constituye una violación del Tratado.

   8. En caso de ayudas no notificadas, la Comisión concluye el procedimiento de investigación formal mediante una decisión con arreglo al artículo 13, apartado 1, en relación con el artículo 7 del Reglamento n.º 659/1999. En el artículo 7, apartado 5, se regula la prohibición de las ayudas, la denominada decisión negativa:

      Si la Comisión llega a la conclusión de que la ayuda notificada no es compatible con el mercado común, decidirá que no se ejecute la ayuda […]

      .

3. Antecedentes del litigio

   9. En 2014, Hungría, por una parte, adoptó la Ley n.º XCIV sobre la contribución sanitaria de las empresas del sector del tabaco y, por otra parte, introdujo modificaciones en la Ley n.º XLVI de 2008 sobre la cadena alimentaria y su supervisión oficial.

   10. Con ambas medidas, Hungría introdujo estructuras progresivas de contribución para las empresas afectadas, que entraron en vigor a principios de 2015.

   11. Hungría no comunicó dichas medidas a la Comisión. Posteriormente, la Comisión informó a Hungría de que consideraba que las disposiciones de las Leyes n.º XLVI y n.º XCIV podían constituir ayudas de Estado incompatibles con el mercado interior. En ambos escritos, la Comisión advirtió de que adoptaría requerimientos de suspensión en el sentido del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.º 659/1999 e instó a Hungría a presentar observaciones al respecto. No se presentaron observaciones por dicho Estado miembro.

   12. El 15 de julio de 2015, la Comisión incoó dos procedimientos de investigación formal al amparo del artículo 108 TFUE, apartado 2. (6) 13. Al mismo tiempo, la Comisión adoptó requerimientos de suspensión en ambos procedimientos. Como motivación adujo, en primer lugar, que Hungría no había presentado observaciones sobre la advertencia de que podrían adoptarse requerimientos de suspensión y defendía que las medidas no eran ayudas. En segundo lugar, que Hungría seguía concediendo la ayuda ilegal. En tercer lugar, que el carácter marcadamente progresivo de los tributos basados en el volumen de negocios podría tener un impacto considerable en la situación de competencia en el mercado. (7) 14. Dentro del plazo previsto, Hungría interpuso recurso contra los requerimientos de suspensión.

   15. El 4 de julio de 2016, la Comisión decidió, con arreglo al artículo 13, apartado 1, en relación con el artículo 7, apartado 5, del Reglamento n.º 659/1999, que las medidas nacionales en cuestión constituían ayudas de Estado incompatibles con el mercado interior en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, así como que habían sido ejecutadas ilegalmente infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 3. (8) Las dos decisiones negativas han devenido definitivas.

   16. Mediante la sentencia recurrida de 25 de abril de 2018, el Tribunal General desestimó los recursos de Hungría contra los requerimientos de suspensión. La sentencia fue notificada a Hungría el 2 de mayo de 2018.

4. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

   17. El 12 de julio de 2018, Hungría interpuso el presente recurso de casación contra la sentencia del Tribunal General. Hungría solicita al Tribunal de Justicia que:

       - Anule la sentencia recurrida.

       - Anule la Decisión C(2015) 4805 final en la medida en que se adopta un requerimiento de suspensión.

       - Anule la Decisión C(2015) 4808 final en la medida en que se adopta un requerimiento de suspensión.

       - Condene en costas a la Comisión.

   18. Mediante auto de 15 de octubre de 2018, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención de la República de Polonia en apoyo de las pretensiones de Hungría. (9) 19. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

       - Declare la inadmisibilidad del recurso de casación o, alternativamente, lo desestime por infundado.

       - Condene en costas a Hungría.

   20. Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia Hungría, Polonia y la Comisión, los cuales han participado en la vista oral celebrada el 26 de septiembre de 2019.

5. Sobre el recurso de casación

   1. Sobre la admisibilidad del recurso de casación

      21. La Comisión considera que el recurso de casación es inadmisible porque al escrito de interposición del recurso le falta claridad. En particular, no aclara qué apartados de la sentencia son impugnados por Hungría. Aduce que, además, Hungría repite en esencia los motivos y las alegaciones del procedimiento en primera instancia y a menudo argumenta contra las decisiones controvertidas de la Comisión y no contra la sentencia recurrida.

      22. Según jurisprudencia reiterada, un recurso de casación no cumple los requisitos de motivación resultantes del artículo 168, apartado 1, letra d), y del artículo 169, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia si se limita a repetir los motivos y las alegaciones formulados ante el Tribunal General. No obstante, cuando un recurrente en casación impugna la interpretación o la aplicación del Derecho de la Unión realizadas por el Tribunal General, las cuestiones de Derecho examinadas en primera instancia pueden volver a discutirse en el procedimiento casacional. (10) 23. En este caso, contrariamente a lo que alega la Comisión, el recurso de casación no constituye una mera repetición de los elementos ya alegados en primera instancia. En efecto, Hungría impugna la motivación de la sentencia recurrida, que critica, en particular, tanto por lo que respecta al ejercicio del margen de apreciación de la Comisión cuando adoptó los...