Opinion of Advocate General Sharpston delivered on 19 April 2018.

• Jurisdiction: European Union
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 19 April 2018

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. ELEANOR SHARPSTON

presentadas el 19 de abril de 2018 ( 1 )

Asunto C‑123/17

Nefiye Yön

contra

Landeshauptstadt Stuttgart

con intervención de:

Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania)]

«Procedimiento de decisión prejudicial — Acuerdo de Asociación CEE-Turquía — Decisión n.o 2/76 — Artículo 7 — Cláusula de standstill — Nuevas restricciones de los requisitos de acceso al empleo — Reagrupación familiar — Protocolo Adicional — Artículo 59 — Justificación — Razones imperiosas de interés general»

1. ¿Están prohibidos por los acuerdos bilaterales entre la Unión Europea y Turquía los requisitos de inmigración adicionales para los nacionales turcos, introducidos por Alemania en 1980, que impidan la reagrupación familiar entre un trabajador turco residente por largo tiempo en ese Estado miembro y su cónyuge turca? En esta petición de decisión prejudicial del Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania) se pregunta por el ámbito temporal y sustantivo de la cláusula de standstill del artículo 7 de la Decisión n.o 2/76, ( 2 ) por la que se aplica el artículo 12 del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía (en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación»), ( 3 ) relativo a la libertad de circulación de trabajadores. El presente asunto da al Tribunal de Justicia la ocasión de aclarar el ámbito temporal de dos Decisiones sucesivas del Consejo de Asociación CEE-Turquía, ( 4 ) la Decisión n.o 2/76 y la Decisión n.o 1/80, ( 5 ) y de explicar con mayor profundidad cómo deben interpretarse.

Derecho de la Unión

Acuerdo de Asociación y Protocolo Adicional

2. El Acuerdo de Asociación fue celebrado en 1963. Con arreglo a su artículo 2, apartado 1, dicho acuerdo de asociación tiene por objeto promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las Partes contratantes. La asociación debía incluir una fase preparatoria, una fase transitoria y una fase definitiva. ( 6 ) En el transcurso de la fase preparatoria, la República de Turquía tenía que reforzar su economía con objeto de poder asumir las obligaciones que le incumbieran a lo largo de las dos fases siguientes. ( 7 ) El objetivo de la fase transitoria era establecer gradualmente una unión aduanera entre las partes y alinear su política económica. ( 8 ) La fase definitiva, basada en una unión aduanera, debía implicar una mayor coordinación de la política económica respectiva de Turquía y de la Unión Europea. ( 9 )

3. El artículo 9 establece que en el ámbito de aplicación del Acuerdo, y sin perjuicio de las disposiciones particulares que pudieran establecerse en aplicación del artículo 8, toda discriminación por razón de nacionalidad quedará prohibida conforme al principio enunciado en el actual artículo 18 TFUE.

4. El capítulo 3, lleva por título «Otras disposiciones de carácter económico». Dentro de ese capítulo, el artículo 12 dispone: «Las Partes contratantes acuerdan basarse en los artículos [45 TFUE, 46 TFUE y 47 TFUE] para llevar a cabo gradualmente, entre ellas, la libre circulación de trabajadores».

5. En 1970, la CEE y Turquía suscribieron el Protocolo Adicional al Acuerdo de Asociación, y señalaron así el paso de la fase preparatoria hacia la transitoria. ( 10 )

6. El artículo 36 establece que la libre circulación de los trabajadores entre los Estados miembros de la Comunidad y Turquía se realizará gradualmente, con arreglo a los principios enunciados en el artículo 12 del Acuerdo de Asociación. Dicho precepto faculta al Consejo de Asociación, creado en virtud de dicho acuerdo, para que apruebe las disposiciones de desarrollo necesarias a estos efectos.

7. El artículo 41, apartado 1, recoge lo que se conoce como una «cláusula de standstill», en la que declara que las Partes contratantes «se abstendrán de introducir entre sí nuevas restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios».

8. El artículo 59 establece que «en los ámbitos cubiertos por el presente Protocolo, Turquía no podrá beneficiarse de un trato más favorable que el que los Estados miembros se conceden entre sí en virtud del Tratado constitutivo de la Comunidad».

9. De conformidad con su artículo 62, el Protocolo Adicional y sus anexos forman parte integrante del Acuerdo de Asociación.

Decisión n.o 2/76

10. La Decisión n.o 2/76 del Consejo de Asociación estableció una serie de medidas con objeto de promover la libertad de circulación de trabajadores. Concretamente, estableció «las normas detalladas para la aplicación del artículo 36 del Protocolo Adicional» en la primera fase, que «durará cuatro años, contados a partir de diciembre de 1976». ( 11 ) Sus previsiones, sin embargo, seguirían aplicándose hasta el comienzo de la siguiente fase. ( 12 )

11. El artículo 7 establece: «Los Estados miembros de la Comunidad y Turquía no podrán introducir nuevas restricciones de los requisitos de acceso al empleo aplicables a los trabajadores que residan y trabajen legalmente en su territorio.»

12. El artículo 9 admite excepciones a lo dispuesto en esta Decisión por motivos de orden, seguridad o salud públicos.

13. La Decisión n.o 2/76 entró en vigor el 20 de diciembre de 1976. ( 13 )

Decisión n.o 1/80

14. La Decisión n.o 1/80 fue asimismo adoptada por el Consejo de Asociación para promover la libertad de circulación de trabajadores. Su tercer considerando expone que, en materia social, resulta «necesario mejorar el régimen de que disfrutan los trabajadores y los miembros de sus familias respecto del régimen establecido por la Decisión n.o 2/76».

15. El artículo 13 establece lo siguiente: «Los Estados miembros de la Comunidad y Turquía se abstendrán de establecer nuevas restricciones de los requisitos de acceso al empleo de los trabajadores y de los miembros de su familia que se encuentren en sus territorios respectivos en situación regular por lo que respecta a la residencia y al empleo.»

16. El artículo 14, apartado 1, admite excepciones a lo dispuesto en la Decisión por motivos de orden, seguridad o salud públicos.

17. El artículo 16 contemplaba que el Consejo de Asociación examinara los resultados de la aplicación de estas disposiciones «con objeto de elaborar soluciones que puedan aplicarse a partir del 1 de diciembre de 1983». No obstante, tales medidas adicionales no llegaron a aprobarse. ( 14 )

18. Las disposiciones pertinentes de la Decisión n.o 1/80 se comenzaron a aplicar el 1 de diciembre de 1980. ( 15 )

Derecho alemán

19. Con fecha de 1 de julio de 1980, el apartado 1 de la Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (Undécimo Reglamento de Modificación del Reglamento de Aplicación de la Ley de Extranjería) introdujo un requisito general de visado para los nacionales turcos con efectos desde el 5 de octubre de 1980. Antes de esa modificación, los nacionales turcos debían contar con un permiso de residencia en forma de visado únicamente para ejercer una actividad profesional en Alemania. ( 16 )

20. De acuerdo con el artículo 4 de la Aufenthaltsgesetz (Ley sobre el Derecho de Residencia), salvo disposición en contrario del Derecho de la Unión o de otras disposiciones legislativas, y excepto que exista un derecho de residencia en virtud del Acuerdo de Asociación, los nacionales de terceros países deberán contar con un permiso de residencia para entrar y residir en Alemania.

21. El artículo 5, apartado 2, de la Ley sobre el Derecho de Residencia establece que solo podrá concederse un permiso de residencia temporal cuando el nacional de un país tercero haya entrado en Alemania con el visado exigible y, en su solicitud de ese visado, haya proporcionado anteriormente la información necesaria para la expedición de dicho permiso de residencia. Estos requisitos pueden dispensarse si se cumplen los requisitos esenciales del permiso de residencia o si, habida cuenta de las circunstancias particulares del caso, no resultara razonable reiniciar el procedimiento de expedición del visado. El artículo 6, apartado 3, establece que, para las estancias de mayor duración, es necesario obtener un visado nacional antes de que el nacional de un país tercero entre en Alemania.

22. El artículo 30 de la Ley sobre el Derecho de Residencia regula la reagrupación conyugal. El cónyuge de un nacional de un país tercero obtendrá un permiso de residencia permanente si la persona interesada puede comunicarse en alemán al menos de manera elemental. ( 17 ) Se concederá un permiso de residencia temporal a pesar de ese requisito cuando el cónyuge no pueda demostrar un conocimiento elemental del alemán debido a una enfermedad física, mental o psicológica, o cuando, en las circunstancias del caso concreto, no sea posible o razonable suponer que pueda adquirir un conocimiento elemental de alemán antes de entrar en Alemania. ( 18 )

Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales

23. La Sra. Nefiye Yön es nacional turca. Su esposo, también nacional turco, reside en Alemania desde 1995. El esposo presentó una solicitud inicial de asilo que fue denegada. Posteriormente contrajo matrimonio con una ciudadana alemana, de la que después se divorció. Se casó con la Sra. Yön en el año 2004. Posee un permiso de residencia permanente al menos desde 2005 y trabaja en una...