Yassin Abdullah Kadi v Council of the European Union and Commission of the European Communities.

• Jurisdiction: European Union
• Date: 21 September 2005
• Court: General Court (European Union)

Asunto T‑315/01

Yassin Abdullah Kadi

contra

Consejo de la Unión Europea y Comisión de las Comunidades Europeas

«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra las personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes — Competencia de la Comunidad — Congelación de fondos — Derechos fundamentales — Ius cogens — Control jurisdiccional — Recurso de anulación»

Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda ampliada) de 21 de septiembre de 2005

Sumario de la sentencia

1. Procedimiento — Reglamento que sustituye durante el procedimiento al Reglamento impugnado — Razón nueva — Ampliación de las pretensiones y motivos iniciales

2. Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Reglamento que establece sanciones contra determinadas personas y entidades sin vínculo alguno con un país tercero — Artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE tomados en conjunto — Procedencia

[Arts. 60 CE, 301 CE y 308 CE; art. 3 UE; Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]

3. Libre circulación de capitales y libertad de pagos — Restricciones — Medidas nacionales destinadas a luchar contra el terrorismo internacional y a imponer al efecto sanciones económicas y financieras a particulares sin vínculo alguno con un país tercero — Procedencia — Requisitos

(Art. 58 CE)

4. Derecho internacional público — Carta de las Naciones Unidas — Decisiones del Consejo de Seguridad — Obligaciones que imponen a los Estados miembros — Primacía sobre el Derecho nacional y sobre el Derecho comunitario — Obligaciones derivadas de dicha Carta — Carácter vinculante para la Comunidad

5. Comunidades Europeas — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Acto de aplicación de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas — Control incidental de la legalidad de las decisiones del Consejo de Seguridad — Control en relación con el Derecho comunitario — Exclusión — Control en relación con el ius cogens — Procedencia

[Arts. 5 CE, 10 CE, 230 CE, 297 CE y 307 CE, párr. 1; art. 5 UE; Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]

6. Comunidades Europeas — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Acto de aplicación de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas — Reglamento (CE) nº 881/2002 — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes — Derechos fundamentales de los interesados — Congelación de fondos — Control en relación con el ius cogens — Derecho de propiedad de los interesados — Principio de proporcionalidad — Violación — Inexistencia

[Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 561/2003 del Consejo]

7. Comunidades Europeas — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Acto de aplicación de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas — Reglamento (CE) nº 881/2002 — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes — Derecho de los interesados a ser oídos — Violación — Inexistencia

[Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]

8. Recurso de anulación — Acto comunitario de aplicación de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas — Reglamento (CE) nº 881/2002 — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes — Control jurisdiccional — Límites — Laguna en la tutela judicial del demandante — Control en relación con el ius cogens — Derecho a tutela judicial efectiva — Violación — Inexistencia

[Art. 226 CE; Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]

1. En el marco de un recurso de anulación, cuando un reglamento que afecta directa e individualmente a un particular es sustituido durante el procedimiento por otro reglamento que tiene el mismo objeto, este último debe considerarse un elemento nuevo que permite que el demandante adapte sus pretensiones y motivos. En efecto, obligar al demandante a interponer un nuevo recurso iría en contra de la buena administración de la justicia y de las exigencias de economía procesal. Además, sería injusto que, para hacer frente a las críticas contenidas en un recurso contra un reglamento presentado ante el juez comunitario, la institución afectada pudiera adaptar el reglamento impugnado o sustituirlo por otro e invocar, durante el procedimiento, dicha modificación o sustitución para privar a la otra parte de la posibilidad de hacer extensivas sus pretensiones y motivos iniciales al reglamento posterior o de formular nuevos motivos y pretensiones contra este último.

(véanse los apartados 53 y 54)

2. Los artículos 60 CE y 301 CE no constituyen por sí solos una base jurídica suficiente para adoptar un reglamento comunitario que tiene por objeto la lucha contra el terrorismo internacional y la imposición al efecto de sanciones económicas y financieras a particulares, tales como la congelación de fondos, sin que exista vínculo alguno entre dichos particulares y un país tercero.

Del mismo modo, tampoco el artículo 308 CE constituye por sí solo una base jurídica suficiente para permitir la adopción de un reglamento de tales características. Si bien es cierto que ninguna disposición del Tratado confiere a las instituciones comunitarias la competencia necesaria para adoptar sanciones contra individuos y entidades que carezcan de vínculo alguno con un país tercero, la lucha contra el terrorismo internacional y, más concretamente, la imposición de sanciones económicas y financieras a individuos y entidades de quienes se sospecha que contribuyen a financiarlo no pueden vincularse a ninguno de los objetivos que los artículos 2 CE y 3 CE asignan expresamente a la Comunidad. Además, no se deduce en absoluto del Preámbulo del Tratado CE que uno de los objetivos más genéricos del mismo sea la defensa de la paz y la seguridad internacionales. Tal objetivo figura únicamente entre los objetivos del Tratado UE. Aunque ciertamente es lícito afirmar que este objetivo de la Unión debe inspirar la acción de la Comunidad en el ámbito de sus propias competencias, dicho objetivo no es suficiente, en cambio, para fundamentar la adopción de medidas basadas en el artículo 308 CE. En efecto, no parece posible interpretar el artículo 308 CE en el sentido de que autoriza con carácter genérico a las instituciones a basarse en él con vistas a lograr alguno de los objetivos del Tratado UE.

No obstante, el Consejo era competente para adoptar el Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes, que aplica en la Comunidad las sanciones económicas y financieras previstas en la Posición común 2002/402, sin que existiera vínculo alguno con el territorio o el régimen gobernante de un país tercero, tomando como base jurídica conjunta los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE.

En efecto, en este contexto procede tener en cuenta la «pasarela» específicamente establecida, con ocasión de las modificaciones introducidas por el Tratado de Maastricht, entre las acciones de la Comunidad de imposición de sanciones económicas con arreglo a los artículos 60 CE y 301 CE y los objetivos del Tratado UE en materia de relaciones exteriores. A este respecto, los artículos 60 CE y 301 CE constituyen unas disposiciones del Tratado CE totalmente especiales, en la medida en que reconocen expresamente la posibilidad de que sea necesaria una acción de la Comunidad a fin de lograr, no ya alguno de los objetivos de la Comunidad establecidos en el Tratado CE, sino uno de los objetivos específicamente asignados a la Unión por el artículo 2 UE, a saber, el desarrollo de una política exterior y de seguridad común. Así, cuando las facultades de imposición de sanciones económicas y financieras previstas en los artículos 60 CE y 301 CE, a saber, la interrupción o la reducción de las relaciones económicas con uno o varios países terceros, en particular en lo que respecta a los movimientos de capitales y a los pagos, se revelan insuficientes para permitir que las instituciones logren el objetivo de la PESC, resulta justificado, en el contexto específico de estos dos artículos y en nombre de la exigencia de coherencia formulada en el artículo 3 UE, utilizar como base jurídica complementaria el artículo 308 CE. De este modo, la utilización de una base jurídica compuesta simultáneamente por los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE permite lograr, en materia de sanciones económicas y financieras, el objetivo perseguido en el ámbito de la PESC por la Unión y por sus Estados miembros, tal como haya sido formulado en una posición común o en una acción común, pese a no haberse atribuido expresamente a la Comunidad la facultad de imponer sanciones económicas y financieras a individuos o entidades que no presenten una vinculación suficiente con un país tercero determinado.

(véanse los apartados 96, 97, 100, 116, 118 a 121, 123, 124, 127, 128, 130 y 135)

3. La Comunidad no dispone de ninguna competencia expresa para imponer restricciones a los movimientos de capitales y a los pagos. En cambio, el artículo 58 CE permite que los Estados miembros adopten medidas que produzcan dicho efecto en la medida en que ello resulte justificado para alcanzar los objetivos establecidos en dicho artículo y, en particular, por razones de orden público o de seguridad pública. Como el concepto de seguridad pública comprende tanto la seguridad interior como la seguridad exterior del Estado, los Estados miembros tienen pues, en principio, con arreglo al artículo 58 CE, apartado 1, letra b), el derecho de adoptar medidas que tengan por objeto la lucha contra el terrorismo internacional y la imposición al efecto...