Conclusiones nº C-715/17 of Tribunal de Justicia, Sala 3ª, October 31, 2019

• Resolution Date: October 31, 2019
• Issuing Organization: Sala Tercera
• Decision Number: C-715/17

Espacio de libertad, seguridad y justicia - Incumplimiento de Estado - Decisiones (UE) 2015/1523 y (UE) 2015/1601 - Medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de la República Helénica y de la República Italiana - Situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países en el territorio de determinados Estados miembros - Reubicación de dichos nacionales en el territorio de otros Estados miembros - Procedimiento de reubicación - Obligación de los Estados miembros de comunicar, a intervalos regulares y, como mínimo, cada tres meses, el número de solicitantes que se pueden reubicar rápidamente en su territorio - Obligaciones consiguientes de llevar a cabo la reubicación efectiva - Artículo 72 TFUE y seguridad nacional

1. En circunstancias normales, el Reglamento n.º 604/2013 (en lo sucesivo, «Reglamento Dublín III») (2) regula la atribución, entre los Estados miembros, de los solicitantes de protección internacional en la Unión Europea. Sin embargo, a raíz del largo conflicto de Siria se ha incrementado de forma alarmante el número total de personas que solicitan dicha protección. (3) La peligrosa travesía del mar Mediterráneo ha sido, y sigue siendo, una de las rutas principales de entrada de dichas personas (y de otros potenciales refugiados) en el territorio de la Unión. (4) Es una vía que somete a enorme presión a dos Estados miembros, Italia y Grecia (en lo sucesivo, «Estados miembros de primera línea»), que cuentan con un extenso litoral mediterráneo que resulta prácticamente imposible de controlar. En circunstancias normales, dichos Estados miembros serían los responsables, con arreglo al artículo 13 del Reglamento Dublín III, (5) de examinar las solicitudes de protección internacional presentadas por las personas que entran en la Unión Europea a través de su territorio. (6) Pero ambos se han visto desbordados por la avalancha de potenciales solicitantes. (7) 2. Los días 14 y 22 de septiembre de 2015 el Consejo adoptó dos Decisiones en que establecía medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros de primera línea: la Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo (8) y la Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo. (9) La base jurídica de ambas era el artículo 78 TFUE, apartado 3. En ellas se adoptaban medidas detalladas para la reubicación, respectivamente, de 40 000 y 120 000 solicitantes de protección internacional. En lo sucesivo me referiré a estas dos Decisiones colectivamente como «Decisiones de reubicación», y solo las mencionaré individualmente cuando sea necesario.

3. Un recurso de anulación presentado contra la Decisión 2015/1601 no prosperó. (10) 4. La Comisión ha iniciado ahora nuevos procedimientos por incumplimiento contra tres Estados miembros: Polonia (asunto C-715/17), Hungría (asunto C-718/17) y la República Checa (asunto C-719/17). Me referiré a ellos colectivamente como «los tres Estados miembros demandados».

5. En estos procedimientos paralelos, la Comisión alega que los tres Estados miembros demandados han incumplido, en el caso de Polonia y la República Checa, el artículo 5, apartado 2, tanto de la Decisión 2015/1523 como de la Decisión 2015/1601 (en lo sucesivo, «obligación de compromiso») y, en el caso de Hungría, el artículo 5, apartado 2, de la Decisión 2015/1601 solamente, así como sus consiguientes obligaciones derivadas del artículo 5, apartados 4 a 11, de ambas Decisiones, con lo que dejaron de ayudar a Italia y a Grecia reubicando a solicitantes de protección internacional en sus respectivos territorios a fin de examinar en ellos el fondo de sus solicitudes individuales. (11) 6. Polonia, Hungría y la República Checa rebaten la admisibilidad de los recursos. Con carácter subsidiario, alegan que pueden invocar el artículo 72 TFUE como justificación para no aplicar dichas Decisiones (cuya validez no impugnan ahora), pues los actos de la Unión adoptados en virtud del título V de la Tercera Parte del TFUE (del que forma parte el artículo 78 TFUE, fundamento de las Decisiones de reubicación) «se entenderá sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior».

7. Los tres asuntos se han juzgado conjuntamente, y voy a presentar conclusiones comunes para los tres procedimientos por incumplimiento.

Marco jurídico

8. Las Decisiones de reubicación no se pueden considerar de forma aislada. Se adoptaron en el contexto de un conjunto (ciertamente complejo) de obligaciones y disposiciones en el Derecho internacional y en el Derecho de la Unión, junto con la esmerada y detallada sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto República Eslovaca y Hungría/Consejo. Voy a tratar de exponer dicho contexto de la forma más breve posible.

Declaración Universal de los Derechos Humanos

9. El artículo 14, apartado 1, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (12) establece, en términos muy amplios, que, «en caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país». Sin embargo, el apartado 2 del mismo artículo dispone que «este derecho no podrá ser invocado contra una acción judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propósitos y principios de las Naciones Unidas». (13) Convención de Ginebra

10. El artículo 1, sección A, punto 2, de la Convención de Ginebra, (14) dispone en su párrafo primero que el término «refugiado» se aplicará a toda persona que, «debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país». El párrafo segundo de la misma disposición aclara que, para los apátridas, «tal país» se refiere al país de residencia habitual.

11. No obstante, el artículo 1, sección F, establece que las disposiciones de la Convención de Ginebra «no serán aplicables a persona alguna respecto de la cual existan motivos fundados para considerar:

1. Que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos; b) Que ha cometido un grave delito común, fuera del país de refugio, antes de ser admitida en él como refugiada; c) Que se ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas».

Tratado de la Unión Europea

12. Con arreglo al artículo 4 TUE, apartado 2, «la Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro».

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

13. El artículo 72 TFUE forma parte del capítulo 1 («Disposiciones generales») del título V («Espacio de libertad, seguridad y justicia»; en lo sucesivo, «ELSJ») del TFUE. En términos sucintos, establece que «el presente título se entenderá sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior».

14. El artículo 78 TFUE, que figura en el capítulo 2 («Políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración»), exige en su apartado 1 a la Unión desarrollar «una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del principio de no devolución. Esta política deberá ajustarse a [la Convención de Ginebra], así como a los demás tratados pertinentes». El apartado 2 ofrece la base legislativa para las medidas adoptadas con el fin de desarrollar un sistema europeo común de asilo («SECA»). (15) 15. El artículo 78 TFUE, apartado 3, dispone que, «si uno o varios Estados miembros se enfrentan a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países, el Consejo podrá adoptar, a propuesta de la Comisión, medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros afectados. El Consejo se pronunciará previa consulta al Parlamento Europeo».

16. El artículo 80 TFUE establece lo siguiente: «Las políticas de la Unión mencionadas en el presente capítulo y su ejecución se regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el aspecto financiero. Cada vez que sea necesario, los actos de la Unión adoptados en virtud del presente capítulo contendrán medidas apropiadas para la aplicación de este principio.»

Carta de los Derechos Fundamentales

17. El artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (16) dispone que «se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de [la Convención de Ginebra] y de conformidad con el [TUE] y con el [TFUE]».

Elementos pertinentes del acervo de la Unión en materia de asilo

18. Una amplia legislación derivada de la Unión constituye el SECA y establece normas de procedimiento y sustantivas uniformes que deben aplicar los Estados miembros al tramitar y resolver las solicitudes de protección internacional.

Directiva sobre el reconocimiento

19. La Directiva 2011/95 («Directiva sobre el reconocimiento») (17) contiene normas uniformes que se han de aplicar para determinar si un nacional de un tercer...