Case nº C-262/18 P y C-271/18 P of Tribunal de Justicia, Gran Sala, June 11, 2020

• Resolution Date: June 11, 2020
• Issuing Organization: Gran Sala
• Decision Number: C-262/18 P y C-271/18 P

Recurso de casación - Ayudas de Estado - Artículo 107 TFUE, apartado 1 - Sistema de seguridad social - Entidades encargadas del seguro de enfermedad - Conceptos de “empresa” y “actividad económica” - Finalidad social - Principio de solidaridad - Control del Estado - Apreciación global - Posibilidad de perseguir la realización de beneficios - Competencia residual en lo que concierne a la calidad y a la oferta de las prestaciones del seguro de enfermedad

En los asuntos acumulados C-262/18 P y C-271/18 P,

que tienen por objeto sendos recursos de casación interpuestos, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en los días 16 y19 de abril de 2018,

Comisión Europea, representada por la Sra. F. Tomat y el Sr. P.-J. Loewenthal, en calidad de agentes,

parte recurrente,

apoyada por

República de Finlandia, representada por el Sr. S. Hartikainen, en calidad de agente,

parte coadyuvante en casación,

y en el que las otras partes en el procedimiento son:

Dôvera zdravotná poist'ovňa, a. s., con domicilio social en Bratislava (Eslovaquia), representada por los Sres. F. Roscam Abbing, A. Pliego Selie y O. W. Brouwer, advocaten,

parte demandante en primera instancia,

República Eslovaca, representada por el Sr. M. Kianička y por las Sras. D. Kaiserová y B. Ricziová, en calidad de agentes,

Union zdravotná poist’ovňa, a. s., con domicilio social en Bratislava (Eslovaquia), representada por la Sra. A. M. ter Haar y los Sres. A. Kleinhout y J. K. de Pree, advocaten,

partes coadyuvantes en primera instancia (asunto C-262/18 P),

y

República Eslovaca, representada por el Sr. M. Kianička y las Sras. D. Kaiserová y B. Ricziová, en calidad de agentes,

parte recurrente,

apoyada por

República de Finlandia, representada por el Sr. S. Hartikainen, en calidad de agente,

parte coadyuvante en casación,

y en el que las otras partes en el procedimiento son:

Dôvera zdravotná poist'ovňa, a. s., representada por los Sres. F. Roscam Abbing, A. Pliego Selie y O. W. Brouwer, advocaten,

parte demandante en primera instancia,

Comisión Europea, representada por la Sra. F. Tomat y el Sr. P.-J. Loewenthal, en calidad de agentes,

parte demandada en primera instancia,

Union zdravotná poist’ovňa, a. s., representada por la Sra. A. M. ter Haar, y los Sres. A. Kleinhout y J. K. de Pree, advocaten,

parte coadyuvante en primera instancia (asunto C-271/18 P),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),

integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, la Sra. R. Silva de Lapuerta, Vicepresidenta, los Sres. J.-C. Bonichot, M. Vilaras, E. Regan y S. Rodin, la Sra. L. S. Rossi y el Sr. I. Jarukaitis, Presidentes de Sala, y los Sres. E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský, T. von Danwitz (Ponente), D. Šváby, F. Biltgen y A. Kumin, Jueces;

Abogado General: Sr. P. Pikamäe;

Secretario: Sr. M. Longar, administrador;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 1 de octubre de 2019;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 19 de diciembre de 2019;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante sus recursos de casación, la Comisión Europea y la República Eslovaca solicitan la anulación de la sentencia del Tribunal General de 5 de febrero de 2018, Dôvera zdravotná poist'ovňa/Comisión (T-216/15, no publicada, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2018:64), por la que dicho tribunal anuló la Decisión (UE) 2015/248 de la Comisión, de 15 de octubre de 2014, relativa a las medidas SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) aplicadas por la República Eslovaca a Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s (SZP) y Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s (VšZP) (DO 2015, L 41, p. 25; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).

Antecedentes del litigio y Decisión controvertida

2 En 1994, el régimen eslovaco del seguro de enfermedad pasó de ser un sistema unitario, con una única entidad pública de seguro de enfermedad, a ser un modelo mixto, en el que pueden coexistir entidades públicas y privadas. De conformidad con una normativa eslovaca que entró en vigor el 1 de enero de 2005, estas entidades, ya sean públicas o privadas, deben adoptar la forma jurídica de una sociedad anónima de Derecho privado con ánimo de lucro.

3 Durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2005 y la fecha en que se adoptó de la Decisión controvertida, los residentes eslovacos podían elegir entre las siguientes entidades encargadas del seguro de enfermedad:

- Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (en lo sucesivo, «VšZP»), y Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (en lo sucesivo, «SZP»), que se fusionaron el 1 de enero de 2010, cuyo único accionista es el Estado eslovaco;

- Dôvera zdravotná poisťovňa a. s. (en lo sucesivo, «Dôvera»), cuyos accionistas son entidades del sector privado; y

- Union zdravotná poist’ovňa a. s. (en lo sucesivo, «Union»), cuyos accionistas son entidades del sector privado.

4 A raíz de una denuncia presentada por Dôvera el 2 de abril de 2007 en relación con las ayudas de Estado presuntamente concedidas por la República Eslovaca a SZP y a VšZP, la Comisión inició, el 2 de julio de 2013, el procedimiento de investigación formal.

5 En la Decisión controvertida la Comisión consideró que SZP y VšZP no eran empresas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, dado que la actividad que realizaban no era de naturaleza económica, por lo que las medidas denunciadas no constituían ayudas de Estado.

Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida

6 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 24 de abril de 2015, Dôvera interpuso un recurso que tenía por objeto la anulación de la Decisión controvertida, en apoyo del cual invocó dos motivos. El primer motivo del recurso se basaba en la incorrecta interpretación de los conceptos de «empresa», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y de «actividad económica», y, el segundo, en la incorrecta aplicación de estos conceptos a SZP y a VšZP y en el incumplimiento de la obligación de motivación.

7 El Tribunal General estimó el segundo motivo del recurso y anuló la Decisión controvertida sin examinar el primero de ellos.

8 Tras recordar en los apartados 46 a 53 de la sentencia recurrida la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a los conceptos de «empresa» y «actividad económica» -en particular, la resultante de sentencias dictadas el ámbito de la seguridad social-, el Tribunal de General examinó, en los apartados 55 a 58 de dicha sentencia, la procedencia de la apreciación de la Comisión según la cual el régimen eslovaco del seguro de enfermedad obligatorio se caracteriza por elementos sociales, solidarios y reglamentarios importantes.

9 En lo que respecta a los elementos sociales y solidarios de dicho régimen, el Tribunal General comenzó señalando, en los apartados 55 y 56 de la sentencia recurrida, que, en Eslovaquia, el seguro de enfermedad es obligatorio y que las entidades aseguradoras están obligadas a afiliar a todo residente eslovaco que lo solicite, sin poder negarse a asegurar a una persona por motivos de edad, estado de salud o riesgo de enfermedad. A continuación, declaró que este régimen se basa en un sistema de cotizaciones obligatorias cuyo importe se fija por ley en proporción a los ingresos de los afiliados, con independencia de las prestaciones recibidas o del riesgo resultante, en particular, de la edad o del estado de salud del afiliado. Señaló asimismo que todos los afiliados tienen derecho a un mismo nivel mínimo de prestaciones. Por último, el Tribunal General observó que existe un sistema de igualación de riesgos mediante el cual las entidades que aseguran a personas de mayor riesgo reciben fondos de las entidades cuyas carteras están compuestas por personas que presentan un riesgo menor.

10 En lo que respecta al control estatal del régimen eslovaco del seguro de enfermedad obligatorio, el Tribunal General declaró, en el apartado 57 de la sentencia recurrida, que las entidades aseguradoras están sometidas a una normativa especial, en virtud de la cual cada entidad se constituye con la finalidad de ofrecer el seguro público de enfermedad y solo puede llevar a cabo las actividades previstas por la ley. También señaló que las actividades de estas entidades están sujetas al control de una autoridad reguladora que supervisa si estas observan el marco legislativo pertinente e interviene en caso de incumplimiento.

11 En el apartado 58 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró, a modo de conclusión provisional, que la apreciación de la Comisión según la cual, en esencia, el régimen eslovaco del seguro de enfermedad obligatorio presenta elementos sociales, solidarios y reglamentarios importantes, estaba fundada.

12 Sin embargo, en el apartado 59 de la referida sentencia, el Tribunal General señaló que la normativa relativa a dicho régimen permite a las entidades encargadas del seguro de enfermedad, por una parte, obtener, utilizar y distribuir beneficios y, por otra, ejercer entre sí cierta competencia en cuanto a la calidad y la oferta de servicios.

13 A continuación, en los apartados 63 a 69 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó las consecuencias derivadas de esa competencia en lo que respecta a la apreciación del carácter económico, o no, de la actividad de esas entidades encargadas del seguro de enfermedad. Estos últimos apartados tienen el siguiente tenor:

63 En primer lugar, procede considerar que la posibilidad de que las compañías de seguros de enfermedad obtengan, utilicen y distribuyan parte de sus beneficios pone en tela de juicio el carácter no económico de su actividad, en contra de lo que la Comisión afirmó en el considerando 94 de la Decisión [controvertida].

64 Es cierto que la Comisión observa fundadamente que la posibilidad de utilizar y distribuir beneficios está delimitada de manera más estricta que en los sectores comerciales tradicionales, puesto que dicha facultad está supeditada, en este caso, al cumplimiento de exigencias...