Conclusiones nº C-826/18 of Tribunal de Justicia, July 02, 2020

• Resolution Date: July 02, 2020
• Issuing Organization: Tribunal de Justicia
• Decision Number: C-826/18

Petición de decisión prejudicial - Convenio de Aarhus - Artículo 6 - Derechos de participación - Procedimiento de participación del público - Artículo 2, apartados 4 y 5 - “Público” y “público interesado” - Ámbito de aplicación personal - Artículo 9, apartados 2 y 3 - Acceso a la justicia - Legitimación activa - Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea - Artículo 47 y artículo 52, apartado 1 - Derecho a la tutela judicial efectiva - Directiva 2011/92/UE - Artículos 6 y 11 - Directiva 2010/75/UE - Artículos 24 y 25 - Requisito de participación previa - Autonomía procesal

1. Introducción

   1. Con arreglo a la legislación de los Países Bajos, toda persona tiene derecho a participar en un procedimiento de participación del público dirigido a la adopción de una decisión relativa a una actividad medioambiental. Sin embargo, el acceso a la justicia para impugnar la decisión administrativa con la que concluya dicho procedimiento se supedita al cumplimiento de dos requisitos acumulativos. El primero, que la persona sea una parte interesada cuyos intereses se vean directamente afectados por la decisión de que se trate. El segundo, que dicha persona haya participado en el procedimiento de participación del público presentando observaciones al proyecto de decisión, a no ser que razonablemente no se le pueda reprochar no haberlo hecho.

   2. El resultado de una normativa nacional así diseñada es, en apariencia, una acusada divergencia entre el ámbito de aplicación personal de ambos procedimientos: una fase administrativa muy abierta y una fase judicial mucho más estricta. Esto suscita inevitablemente la siguiente cuestión: ¿Qué pasa con los que se quedan fuera? ¿Qué hay de los miembros del público que ni se ven directamente afectados ni han presentado observaciones en el procedimiento de participación del público? ¿Está el acceso a la justicia, garantizado con arreglo al Convenio de Aarhus (2) o a alguna disposición del Derecho de la Unión, totalmente excluido para esos miembros del público?

2. Marco jurídico

   1. Convenio de Aarhus

      3. El Convenio de Aarhus fue firmado por la Comunidad Europea en Aarhus el 25 de junio de 1998, y posteriormente fue ratificado mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo. (3) 4. Con arreglo al artículo 6, apartado 1, letra a), del Convenio de Aarhus, la decisión de permitir actividades medioambientales enumeradas en el Anexo I deberá someterse al procedimiento de participación del público establecido en los apartados 2 a 11. El artículo 9, apartado 2, del Convenio regula el derecho de acceso a la justicia para impugnar las decisiones que se hayan sometido al procedimiento de participación del público establecido en el artículo 6. A fin de definir su ámbito de aplicación personal, los artículos 6 y 9, apartado 2, utilizan los conceptos de «público» y «público interesado», que se definen, respectivamente, en el artículo 2, apartados 4 y 5, del Convenio.

   2. Derecho de la Unión

      5. Antes de la adopción de la Decisión 2005/370/CE del Consejo, la Comunidad Europea adoptó la Directiva 2003/35/CE. (4) Esta modificó dos Directivas anteriores al efecto de poner en consonancia la normativa comunitaria con el Convenio de Aarhus, en particular con sus artículos 6 y 9, apartados 2 y 4. (5) Posteriormente, ambas Directivas fueron sustituidas por la Directiva 2010/75/UE (6) y por la Directiva 2011/92/UE, (7) en su versión modificada por la Directiva 2014/52/CE (en lo sucesivo, «Directiva 2011/92)». (8) 6. Los artículos 6 y 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus fueron transpuestos, respectivamente, mediante los artículos 6 y 11 de la Directiva 2011/92 y por los artículos 24, en relación con el anexo IV, y 25 de la Directiva 2010/75. Los conceptos de «público» y «público interesado», que aparecen también en dichas disposiciones, se definen, respectivamente, en el artículo 1, apartado 2, letras d) y e), de la Directiva 2011/92 y en el artículo 3, puntos 16 y 17, de la Directiva 2010/75.

   3. Derecho neerlandés

      7. Partiendo de la resolución de remisión, aclarada posteriormente por el Gobierno neerlandés en la vista, interpreto del siguiente modo las disposiciones pertinentes del Derecho de los Países Bajos.

      8. La actividad impugnada en el procedimiento principal se sometió al procedimiento preparatorio público previsto en el artículo 3.4 de la Algemene wet bestuursrecht (Ley General de Derecho Administrativo; en lo sucesivo, «Awb»). Se trata de un procedimiento de participación del público en el sentido del artículo 6 del Convenio de Aarhus.

      9. El procedimiento preparatorio público establecido en la Awb implica que, en caso de solicitud de autorización, la autoridad competente debe en primer lugar adoptar un proyecto de resolución acerca de su postura sobre la solicitud. El proyecto de resolución debe ponerse a disposición de toda persona por los medios adecuados y, de conformidad con el artículo 3.12, apartado 5, de la Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Ley por la que se establecen disposiciones generales de Derecho Medioambiental; en lo sucesivo, «Wabo»), toda persona puede formular observaciones sobre el proyecto de resolución.

      10. Quisiera señalar que el Gobierno de los Países Bajos confirmó expresamente en la vista que, a efectos de la Wabo, «toda persona» significa literalmente cualquier persona física o jurídica, sin restricción alguna, ni territorial ni de otro tipo. Así, en principio, con arreglo a la legislación neerlandesa tienen derecho a participar en el procedimiento de participación del público relativo a la actividad solicitada en el procedimiento principal un checo residente en la República Checa, un danés residente en Dinamarca o un chino residente en China.

      11. Asimismo, el Gobierno de los Países Bajos ha aclarado que, al abrir a toda persona el procedimiento preparatorio público, el Gobierno pretendió favorecer lo máximo posible el debate entre la autoridad competente y el público. Del mismo modo, dicho Gobierno deseaba exonerar a las autoridades administrativas (locales) de la tarea de determinar, en cada caso individual, a qué miembros del público podría afectar la actividad propuesta y a cuáles no.

      12. Además, el Gobierno de los Países Bajos considera que, en realidad, del artículo 6, apartado 7, del Convenio de Aarhus se deduce que toda persona tiene derecho a participar en el procedimiento de participación del público previsto en dicho artículo del Convenio de Aarhus.

      13. A continuación, tras el procedimiento de participación del público, la autoridad administrativa dictará una decisión definitiva acerca de la actividad solicitada. La posibilidad de impugnar la legalidad procesal y sustantiva de dicha decisión ante un órgano jurisdiccional se somete a dos requisitos acumulativos con arreglo al Derecho neerlandés. Dichos requisitos reducen considerablemente el círculo de posibles demandantes, en comparación con la fase administrativa que desembocó en la decisión.

      14. En primer lugar, con arreglo al artículo 8:1 de la Awb, el demandante debe ser un «interesado» en el sentido del artículo 1:2 de la misma Ley, es decir, alguien cuyos intereses resulten directamente afectados por la resolución. Las asociaciones de defensa del medio ambiente siempre se consideran «interesados» con arreglo al artículo 1:2, apartado 3, de la Awb.

      15. Nótese que el término «interesado» no aparece en el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus, que, en su lugar, utiliza la expresión «miembros de público interesado […] que tengan un interés suficiente o […] que invoquen la lesión de un derecho». De la resolución de remisión deduzco que el término «interesado» en el sentido de la Awb constituye la transposición de esta expresión del artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus. En consecuencia, nadie que no sea «interesado» en el sentido del artículo 1:2 de la Awb puede considerarse miembro del «público interesado» en el sentido del artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus.

      16. En segundo lugar, el «interesado» también debe haber participado en el procedimiento de participación del público con arreglo al artículo 6:13 de la Awb y debe haber presentado sus observaciones en relación con la actividad en cuestión, a no ser que razonablemente no se le pueda reprochar no haberlo hecho.

      17. En opinión del Gobierno de los Países Bajos, el propósito de este segundo requisito es favorecer la eficacia del procedimiento administrativo y, al mismo tiempo, del procedimiento judicial. La participación en el procedimiento preparatorio público permite identificar en una fase temprana del proceso de decisión los aspectos controvertidos, mejorando así la calidad de dicho proceso. Permite evitar procedimientos judiciales o, si estos finalmente se inician, mejorar su eficacia.

      18. En cuanto a la excepción a esta norma (cuando razonablemente no se pueda reprochar al interesado no haber participado), el Gobierno de los Países Bajos expuso durante la vista que se aplica si la falta de participación está justificada. Conforme a la jurisprudencia nacional, ello sucede, por ejemplo, cuando la notificación del proyecto de resolución ha sido deficiente; cuando la resolución dictada difiere del proyecto de resolución notificado, con consecuencias adversas para el «interesado», o cuando, debido a un traslado, el «interesado» solo adquiere esta condición después de haber expirado el plazo para presentar observaciones al proyecto de resolución.

      19. Por último, en cuanto a la relación entre los dos requisitos de la legitimación activa, el Gobierno de los Países Bajos aclaró en la vista que quien haya participado en el procedimiento preparatorio público previsto en la Wabo pero no sea un «interesado» en el sentido de la Awb no podrá impugnar judicialmente la resolución que se acabe dictando, aunque haya participado presentando observaciones en la fase preparatoria.

3. Hechos, procedimiento nacional y cuestiones prejudiciales

   20. En 2016, Sebava BV presentó una solicitud ante el College van burgemeester en wethouders...