Conclusiones nº C-584/17 P of Tribunal de Justicia, Sala 3ª, November 07, 2019

Resolution DateNovember 07, 2019
Issuing OrganizationSala Tercera
Decision NumberC-584/17 P

Recurso de casación - Acuerdos de subvención entre la Comisión y los beneficiarios de las subvenciones - Adopción de una decisión que constituye un título ejecutivo (decisión ejecutiva) conforme al artículo 299 TFUE a efectos de la recuperación de subvenciones concedidas por vía contractual - Facultad de la Comisión para adoptar decisiones unilaterales de recuperación con objeto de cobrar un crédito contractual - Control jurisdiccional - Competencia y facultad de control del juez de la Unión

Índice

  1. Introducción

  2. Marco jurídico

    1. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

    2. Reglamento financiero de la Unión Europea

  3. Antecedentes del procedimiento de casación

    1. Acuerdos de subvención celebrados

    2. Decisión de recuperación de la Comisión

    3. Procedimiento ante el Tribunal General

  4. Procedimiento de casación y alegaciones de las partes

  5. Apreciación

    1. Sobre el segundo motivo de casación

      1. Sobre la facultad de la Comisión de adoptar decisiones ejecutivas para cobrar créditos contractuales

      a) Sobre el artículo 299 TFUE

      b) Sobre el artículo 299 TFUE en relación con los artículos 263 TFUE, 272 TFUE y 274 TFUE

      c) Sobre el artículo 79, apartado 2, del Reglamento financiero n.º 966/2012

      d) Conclusión parcial

      2. Sobre la compatibilidad de la adopción de decisiones que constituyen títulos ejecutivos para cobrar créditos contractuales con los derechos fundamentales de la Unión

      a) Sobre la protección de la confianza legítima

      b) Sobre el derecho a la tutela judicial efectiva

      1) Sobre la calificación de las decisiones que constituyen títulos ejecutivos adoptadas para el cobro de créditos contractuales como actos susceptibles de recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE

      2) Sobre la falta de efecto suspensivo de los recursos de anulación contra decisiones que constituyen títulos ejecutivos adoptadas para el cobro de créditos contractuales

      3) Sobre el modo en que la jurisprudencia del Tribunal General entiende la distinción entre el recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE y los recursos en materia contractual con arreglo al artículo 272 TFUE

      i) Sobre los recursos de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE contra las decisiones que constituyen títulos ejecutivos adoptadas para el cobro de créditos contractuales

      - Sobre la relevancia del contrato y del Derecho nacional en el marco de un recurso de anulación contra una decisión que constituye un título ejecutivo

      - Sobre el Derecho de la Unión aplicable a los contratos celebrados por la Unión

      - Conclusión

      ii) Sobre la necesidad de examinar todas las cuestiones de hecho y de Derecho relevantes en los recursos en materia contractual con arreglo al artículo 272 TFUE

      c) Conclusión parcial

      3. Conclusión sobre el segundo motivo

    2. Sobre el primer motivo de casación

    3. Sobre los efectos del carácter fundado del segundo motivo de casación en la sentencia recurrida

  6. Costas

  7. Conclusión

  8. Introducción

    1. ¿Puede la Comisión Europea exigir a sus cocontratantes el pago de sumas adeudadas contractualmente mediante decisiones unilaterales ejecutivas o debe acudir al juez competente en virtud del contrato para obtener un título ejecutivo?

    2. Esta es la cuestión fundamental que subyace al presente recurso de casación. La cuestión se plantea ante la práctica que de forma creciente observa la Comisión desde hace aproximadamente quince años, especialmente frente a los beneficiarios de subvenciones, de hacer valer sus créditos mediante decisiones unilaterales que constituyen títulos ejecutivos con arreglo al artículo 299 TFUE (en lo sucesivo, «decisiones ejecutivas»). (2) 3. El tratamiento judicial que se ha de dar a estas decisiones resulta complicado, especialmente debido al reparto de competencias entre el juez de la Unión, que en principio es competente para conocer de recursos de anulación contra actos unilaterales de la Unión, y los jueces de los Estados miembros, que en principio (es decir, en defecto de una cláusula compromisoria), son competentes para conocer de los litigios relativos a los contratos de las instituciones de la Unión.

    4. Ante tal situación, el Tribunal General ha desarrollado una jurisprudencia compleja y parcialmente contradictoria que diferencia entre actos de la Unión desligados de un contrato, por un lado, y actos de la Unión puramente contractuales, por otro, y distingue entre los recursos de anulación y las demandas contractuales correspondientes.

    5. En su sentencia de referencia de 20 de julio de 2017, (3) adoptada por una sala ampliada y recurrida mediante el presente recurso de casación, el Tribunal General se propuso ahora emprender una vía de solución uniforme a partir de la jurisprudencia sentada hasta la fecha. Dicha solución consiste esencialmente en reconocer la facultad de la Comisión de adoptar decisiones ejecutivas frente a sus cocontratantes, pero intentando al mismo tiempo garantizar que tales decisiones, así como los créditos contractuales en que se basan, sean susceptibles de un control judicial lo más amplio posible, aunque sin abandonar la jurisprudencia anterior sobre la estricta diferenciación entre recursos de anulación y demandas contractuales. Pese a la solución propuesta, la tutela judicial sigue planteando problemas.

    6. Con motivo del presente recurso de casación, el Tribunal de Justicia debe pronunciarse por primera vez acerca de la cuestión de si la Comisión está facultada para adoptar decisiones ejecutivas con objeto de cobrar créditos contractuales, por un lado, y acerca de la cuestión de las vías de recurso que asisten a los destinatarios de tales decisiones, por otro. Por lo tanto, la resolución que adopte el Tribunal de Justicia será de gran trascendencia para el sistema en su conjunto, lo cual queda especialmente de manifiesto por el hecho de que el Tribunal General actualmente mantenga suspendidos diversos procedimientos en espera de la decisión que adopte el Tribunal de Justicia sobre el presente recurso de casación. (4) II. Marco jurídico

    1. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

      7. Los artículos 272 TFUE, 274 TFUE y 299 TFUE disponen lo siguiente:

      Artículo 272

      El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para juzgar en virtud de una cláusula compromisoria contenida en un contrato de Derecho público o de Derecho privado celebrado por la Unión o por su cuenta.

      Artículo 274

      Sin perjuicio de las competencias que los Tratados atribuyen al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, los litigios en los que la Unión sea parte no podrán ser, por tal motivo, sustraídos a la competencia de las jurisdicciones nacionales.

      Artículo 299

      Los actos del Consejo, de la Comisión o del Banco Central Europeo que impongan una obligación pecuniaria a personas distintas de los Estados serán títulos ejecutivos.

      La ejecución forzosa se regirá por las normas de procedimiento civil vigentes en el Estado en cuyo territorio se lleve a cabo. […]

      […]

      La ejecución forzosa solo podrá ser suspendida en virtud de una decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. […]

    2. Reglamento financiero de la Unión Europea

      8. El artículo 79, apartado 2, del Reglamento, aplicable en el presente asunto, (5) (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo (en lo sucesivo, «Reglamento financiero n.º 966/2012»), (6) tiene el siguiente tenor:

      Artículo 79. Ordenación de los cobros

      […]

      2. La institución podrá formalizar el devengo de títulos de crédito a cargo de personas distintas de los Estados miembros en una decisión que constituirá título ejecutivo a tenor del artículo 299 del TFUE.

      […]

  9. Antecedentes del procedimiento de casación

    1. Acuerdos de subvención celebrados

    9. En diciembre de 2008, la Comisión celebró tres acuerdos de subvención con determinados consorcios de los que era coordinador la demandante, ADR Center SpA (en lo sucesivo, «ADR»), para el patrocinio de estudios sobre la resolución extrajudicial y la mediación en el ámbito de la justicia civil. (7) Dichos acuerdos de subvención comprendían condiciones especiales (sección I), condiciones generales (sección II) y anexos. (8) 10. En los acuerdos de subvención se establecía el importe total de los costes subvencionables, así como la subvención que había de pagar la Comisión, que se expresaba en un determinado porcentaje de los costes subvencionables. (9) Con arreglo al artículo I.5 de los acuerdos de subvención, la Comisión debía conceder una prefinanciación a los beneficiarios, mientras que la cantidad restante se debía pagar una vez hubieran finalizado las acciones subvencionadas y los beneficiarios hubieran presentado los informes debidos, y estos últimos hubieran sido aprobados por la Comisión. (10) 11. El artículo I.9 de los acuerdos de subvención disponía lo siguiente: (11) «La subvención se regirá por las estipulaciones del acuerdo, por las disposiciones comunitarias aplicables y, subsidiariamente, por la legislación belga en materia de subvenciones.

    Las decisiones de la Comisión relativas a la aplicación de las estipulaciones del acuerdo y las modalidades de su ejecución podrán ser objeto de un recurso de los beneficiarios ante el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas y, en caso de recurso de casación, ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.»

    12. Con arreglo al artículo II.19.5 de los acuerdos de subvención: (12) «Los beneficiarios serán informados del hecho de que, en virtud del artículo 256 del Tratado CE [actualmente, artículo 299 TFUE], la Comisión podrá formalizar el devengo de títulos de crédito a cargo de personas distintas de los Estados en una decisión que constituirá título ejecutivo. Esta decisión podrá ser recurrida ante el [Tribunal General].»

    13. De conformidad con el artículo II.20 de los acuerdos de subvención, el coordinador se comprometía a aportar todos los datos concretos...

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