Conclusiones nº C-724/18 y C-727/18 of Tribunal de Justicia, Gran Sala, April 02, 2020

• Resolution Date: April 02, 2020
• Issuing Organization: Gran Sala
• Decision Number: C-724/18 y C-727/18

Petición de decisión prejudicial - Libertad de establecimiento - Directiva 2006/123/CE - Ámbito de aplicación - Arrendamiento de un inmueble amueblado destinado a uso de vivienda de forma reiterada durante breves períodos de tiempo a clientes de paso que no fijan en él su domicilio - Legislación nacional y normativa municipal que condicionan dicho arrendamiento a la autorización previa y a una compensación - Justificación - Objetivo de asegurar la existencia de suficientes viviendas asequibles en arrendamiento a largo plazo - Proporcionalidad

1. Introducción

   1. Cali Apartments y HX (en lo sucesivo, «recurrentes») han sido multados por arrendar sin autorización sus respectivos estudios en París (Francia). Con arreglo a la legislación francesa, el arrendamiento de un inmueble amueblado de forma reiterada durante breves períodos de tiempo a clientes de paso que no fijan en él su domicilio está sujeto a autorización. Los recurrentes han impugnado este requisito de autorización ante los órganos jurisdiccionales nacionales, al considerarlo incompatible con la libre prestación de servicios que les reconoce el Derecho de la Unión.

   2. En el presente asunto, se ofrece al Tribunal de Justicia la oportunidad de examinar en qué medida el Derecho de la Unión relativo a los servicios debe aplicarse a las diversas actividades de la economía colaborativa desarrolladas a través de plataformas digitales. Sin embargo, a diferencia de asuntos anteriores, en que se trataba principalmente de la naturaleza de las actividades ofrecidas por las propias plataformas en fases anteriores de la cadena de suministro, (2) el presente asunto versa sobre los efectos sociales y comunitarios de tales servicios en las fases posteriores de la cadena en los respectivos «mercados», como el mercado de la vivienda en París.

   3. Los presentes asuntos suscitan tres amplias cuestiones de principio. La respuesta a las dos primeras, a mi parecer, no presenta grandes dificultades: ¿está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior (3) (en lo sucesivo, «Directiva de servicios»), una legislación nacional que condiciona a la autorización del alcalde correspondiente el arrendamiento de un inmueble amueblado durante breves períodos de tiempo? Si es así, ¿puede estar justificado el establecimiento de un régimen de autorización para este tipo de servicio por razones imperiosas de interés general, en particular por la necesidad de una oferta asequible de alojamientos de larga duración y por la protección del entorno urbano?

   4. No obstante, la respuesta afirmativa que propongo al Tribunal de Justicia para ambas cuestiones conduce al problema verdaderamente espinoso planteado por el órgano jurisdiccional remitente: ¿qué criterios o medidas serían proporcionados a los objetivos de interés general perseguidos? Por lo que respecta a la normativa municipal de la Ville de Paris (París, Francia), ¿en qué medida puede condicionarse la concesión de tal autorización a una compensación consistente en la transformación simultánea en inmueble destinado a vivienda de un inmueble no residencial?

2. Marco jurídico

   1. Derecho de la Unión

      5. El considerando 9 de la Directiva de servicios presenta el siguiente tenor:

         La presente Directiva solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio. Así, no se aplica a requisitos tales como normas de tráfico rodado, normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción, ni a las sanciones administrativas impuestas por no cumplir dichas normas, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.

      6. El considerando 27 enuncia:

         La presente Directiva no debe afectar a los servicios sociales en los ámbitos de la vivienda […]. Estos servicios son esenciales para garantizar los derechos fundamentales a la dignidad humana y a la integridad, y son una manifestación de los principios de cohesión social y de solidaridad, y no deben verse afectados por la presente Directiva.

      7. El artículo 2 define el ámbito de aplicación de la Directiva de servicios. Dispone lo siguiente:

         1. La presente Directiva se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro.

         2. La presente Directiva no se aplicará a las actividades siguientes:

         a) los servicios no económicos de interés general;

         […]

         j) los servicios sociales relativos a la vivienda social, la atención a los niños y el apoyo a familias y personas temporal o permanentemente necesitadas proporcionados por el Estado, por prestadores encargados por el Estado o por asociaciones de beneficencia reconocidas como tales por el Estado;

         […]

      8. El artículo 4 define diversos conceptos utilizados por la Directiva de servicios:

         A efectos de la presente Directiva se entenderá por:

         1) “servicio” cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el artículo 50 del Tratado;

         2) “prestador”, cualquier persona física con la nacionalidad de un Estado miembro o cualquier persona jurídica de las contempladas en el artículo 48 del Tratado y establecida en un Estado miembro, que ofrezca o preste un servicio;

         […]

         6) “régimen de autorización”, cualquier procedimiento en virtud del cual el prestador o el destinatario están obligados a hacer un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión implícita sobre el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio;

         7) “requisito”, cualquier obligación, prohibición, condición o límite previstos en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros o derivados de la jurisprudencia, de las prácticas administrativas, de las normas de los colegios profesionales o de las normas colectivas de asociaciones o de organismos profesionales y adoptados en ejercicio de su autonomía jurídica; las normas derivadas de convenios colectivos negociados por los interlocutores sociales no se considerarán requisitos a efectos de la presente Directiva;

         8) “razón imperiosa de interés general”, razón reconocida como tal en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incluidas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural;

         […]

      9. El artículo 9, que abre el capítulo III de la Directiva de servicios, dedicado a la libertad de establecimiento de los prestadores, establece normas para los regímenes de autorización:

         1. Los Estados miembros solo podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando se reúnan las siguientes condiciones:

         a) el régimen de autorización no es discriminatorio para el prestador de que se trata;

         b) la necesidad de un régimen de autorización está justificada por una razón imperiosa de interés general;

         c) el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva, en concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz.

         […]

      10. El artículo 10 de la Directiva de servicios establece las condiciones para la concesión de la autorización:

          1. Los regímenes de autorización deberán basarse en criterios que delimiten el ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades competentes con el fin de que dicha facultad no se ejerza de forma arbitraria.

          2. Los criterios contemplados en el apartado 1 deberán reunir las características siguientes:

          a) no ser discriminatorios;

          b) estar justificados por una razón imperiosa de interés general;

          c) ser proporcionados a dicho objetivo de interés general;

          d) ser claros e inequívocos;

          e) ser objetivos;

          f) ser hechos públicos con antelación;

          g) ser transparentes y accesibles.

          […]

      7. El presente artículo no cuestiona el reparto de competencias locales o regionales de las autoridades del Estado miembro habilitadas para conceder dichas autorizaciones.»

      11. El artículo 11 de la Directiva de servicios versa sobre la duración de la autorización.

          1. No se podrá limitar la duración de la autorización concedida al prestador, excepto cuando:

          a) la autorización se renueve automáticamente o solo esté sujeta al cumplimiento continuo de los requisitos;

          b) el número de autorizaciones disponibles sea limitado por una razón imperiosa de interés general;

          c) la duración limitada esté justificada por una razón imperiosa de interés general.

          […]

      12. El artículo 12 de la Directiva de servicios, titulado «Selección entre varios candidatos», se refiere a situaciones en las que el número de autorizaciones disponibles para una determinada actividad esté limitado. El artículo 13 establece normas relativas a los procedimientos de autorización. Por su parte, los artículos 14 y 15 de la Directiva de servicios contienen, respectivamente, los requisitos prohibidos y los supeditados a evaluación.

   2. Derecho francés

      1. Código de Turismo

      13. El artículo L. 324-1-1 del Code du tourisme (Código de Turismo) dispone lo siguiente:

          Toda persona que ofrezca en alquiler un alojamiento turístico, esté clasificado o no como tal en virtud de este Código, deberá efectuar con carácter previo la correspondiente declaración ante el alcalde del municipio en el que esté ubicado.

      2. Código de la Construcción y de la Vivienda

      14. A tenor del...